一 长沙市焰火燃放的公共政策变革之路
焰火燃放在长沙市有悠久的历史，“浏阳烟花”始于唐，盛于宋，至今已传承千年。20世纪90年代以来，在政策的支持、调整、适配中，浏阳烟花发展迅速，在行业内的影响和地位得到了快速提升。
1991年，由浏阳市委、市政府主办的浏阳首届国家花炮节举行，至2003年10月浏阳撤县建市十周年庆典暨第六届中国浏阳国际花炮节，在政府的政策扶持下，浏阳烟花搭上市场化改革的顺风车，一路高歌猛进，创造了极大的经济和社会效用；在另一层面，由于其资金、技术门槛较低，烟花行业的发展也呈现着另一番“生态乱象”。
基于整顿浏阳花炮行业的需要等方面的权衡之后，2003年9月11日，长沙市市长谭仲池签发第87号政府令——《长沙市烟花爆竹安全管理办法》。《办法》详细地对烟花爆竹的生产、销售、运输、燃放等作出了严格的规定。其中规定，烟花爆竹生产应远离集镇，商场超市不得销售烟花爆竹，禁止在公共场所燃放烟花爆竹。《办法》于10月1日起正式开始施行。此次长沙市关于焰火燃放的政策变革，不可避免的会带来一系列针对烟花企业的改革阵痛，同时此次变革也为整顿花炮行业、提升烟花质量和行业整体竞争力、提高生产和安全管理质量等提供了一次契机。
2005年9月9日北京市通过烟花燃放的“禁改限”规定，全国当时有236个城市响应北京“禁改限”的政策变革，改禁放烟花爆竹为限时限地燃放或全面放开。长沙市政府应当如何满足与回应这一需求？参照浏阳模式即由政府主办，企业参与的“中国浏阳国际花炮节”形式，集中在城市公共场所燃放烟花，通过之前禁阶段的全面整顿，浏阳烟花不论在技术上还是在安全性方面都有了质的改观。取消烟花爆竹禁放，意味着以前全面禁止烟花燃放的城市再次向浏阳花炮敞开了大门，这种变化无疑给浏阳烟花企业的持续健康发展带来极大的利好，甚至于出现“供不应求”现象。
2010年，长沙市委、市政府提出了推进城市国际化、把长沙打造成具有国际影响力的文化名城的目标，确立把旅游业打造成战略性支柱产业。市政府经过多番研究和安全监测之后，决定从2010年8月至2011年8月，每周六以及重大节日在橘子洲燃放烟花。这一活动以“橘洲浪漫、璀璨星城”为主题，以“浏阳花炮”为品牌，以橘子洲为载体，把山、水、洲、城这一独特的城市景观展示给国内外游客。数据显示，8月28日首场烟花燃放活动当晚，湘江两岸十余万市民、游客观看烟花，其中专程乘坐大巴前来观看的外地游客在4500人左右。
事实证明这一活动广受市民、游客追捧。橘子洲周末焰火广受中央电视台等国内外媒体关注。两年多的燃放，完全实现了长沙市政府主办这项活动想要实现的提升长沙旅游人气、打造长沙旅游特色名片、丰富市民文化生活的目的。
然而，尽管橘洲焰火已获得经济、社会多重效应，但其对环境的污染以及造成的局部交通拥堵，也同样饱受诟病。面对这些问题，2014年市政府对橘洲焰火作了重大调整，以减少场次、减少污染、创新技术、市场运作、优化交通、确保安全为原则和要求，将燃放时间调整为5月至10月，避开长沙多雨、湿度重，空气流动性相对较差的时间段。同时，将燃放次数减至30场，在烟花燃放主题上规范化、商业化，让烟花开得“更纯净”、“更经济”。
二 引发的公共政策变革之路的几点思考
公共政策给长沙市的焰火燃放带来的起落与繁荣，使我们不得不思考其背后的政策变革道路，这里有几个问题值得我们思考：1）公共政策总是在不断地变化，驱使公共政策做出变革决策的动力是什么？2）从管理型政府到服务型政府的角色转换中公众对公共政策决策有什么要求？3）公共政策决策中政府越来越多地引入参与者，政府和其他参与主体的关系如何处理？4）政府公共政策决策行为产生着成本和收益，政府官员、利益集团、公民等各个方面之间如何博弈？5）对每个人都均等的公共利益是不存在的，但是，我们每个公共决策指向的都是公共利益，如何处理好公共利益中的利益平衡？6）公共政策决策有三种基本模式：完全理性决策模式、有限理性决策模式、渐进决策模式，何种条件下采取哪一种最有利？
（一）公共政策总是在不断地变化，驱使做出公共政策变革决策的动力是什么
制度变迁理论大体上经历了三个历史阶段：第一个时期是以凡勃伦为创始人的开创性历史时期，他认为，制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯，而生活方式所由构成的是，在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的综合，因此从心理学的方面来说，可以概括地把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论。如果就其一般特征来说，则这种精神态度或生活理论，说到底，可以归纳为性格上的一种流行的类型。”[1]，他在分析制度和制度变迁时应用的是一种“累积因果论”，即制度演进的每一步由以往的制度状况所决定。第二个时期是以约·莫·克拉克为代表对制度变迁理论继承和发展的时期，阐述了对资本主义企业的分析以及制度与技术相互作用等问题。第三个历史时期是以加尔布雷斯为代表的新制度经济学和以科斯、道格拉斯·C·诺思等人为代表的新制度学派蓬勃发展时期，其中，1993年度诺贝尔经济学奖获得者诺思可以说是制度变迁理论的集大成者，他提出制度是对历史进步起决定性作用的因素，人类社会的历史是一部制度认知、选择、演变的历史，他的制度变迁理论以三大理论为基石，这三大理论分别是：描述一个经济体系中激励个人和集团的产权理论；界定实施产权的国家理论；影响人们对“客观”存在变化的不同反应的意识形态理论。
诺思认为，制度变迁是一个过程，是由效益更高的新制度替代效益低制度的过程，这种过程是需要支付成本的，并且费用昂贵，除非一种制度的创新有了潜在的利润或是其成本降低并使得制度变迁变得合算，否则不会发生制度变迁，制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替行为。至于制度变迁的动力，传统制度经济学的凡勃伦强调人的本能心理作用，而诺思等人则强调人的理智心理作用，把制度变迁的动力归结于理性人对制度变迁所带来的成本—收益的比较计算，认为制度需求与制度供给的约束条件是制度的边际转换成本等于制度转换的边际收益。[2]
在我国，由于历史和传统的原因，政府在制度变迁中的作用显得尤为重要，在诺思的变迁理论中，制度变迁中的政府行为具有双重性，政府在两个行为目标之间存在着冲突，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[3]在此基础上，诺思把制度变迁分为“自下而上”的制度变迁和“自上而下”的制度变迁。所谓“自下而上”的制度变迁，是指由个人或一群人，受新制度获利机会的引诱，自发倡导、组织和实现的制度变迁，又称为诱致性制度变迁。长沙橘子洲周末焰火燃放活动是浏阳市人民政府以组织浏阳燃放（烟花）企业参加比赛的形式承担焰火燃放业务，而燃放活动是按自愿的原则参与的企业行为，不仅如此，由于橘子洲头焰火燃放成果在全国已有一定的影响力，橘子洲焰火燃放便自发地开始摸索“商演”，比如隆平高科《在希望的田野上》专场让橘子洲焰火收获了50万元的赞助费；北辰三角洲和益阳安化黑茶的专场共收入百万赞助费。在诱致性制度变迁中，政府充当了“次级行动团体”，即第二行动团体，帮助“初级行动团体”获取收入进行制度安排，长沙市人民政府与浏阳市人民政府为初级行动团体的制度创新活动创造条件并提供重要的支持，发挥着关键性的辅助作用。所谓“自上而下”的制度变迁，是指由政府充当第一行动集团，以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁，又称为强制性制度变迁。诺思认为强制性制度变迁中的政府行为主要体现在营造合理的制度环境、保护有效的产权结构、塑造良好的意识形态等方面。为进一步做好橘子洲周末烟花燃放的工作，充分发挥品牌效应，长沙市政府经研究决定，橘子洲周末烟花将继续燃放并做重大调整，调整以减少场次、减少污染、创新技术、市场运作、优化交通、确保安全为原则和要求，在此基础上，还以“浏阳烟花”为品牌，以“橘洲浪漫、璀璨星城”为主题，以丰富多彩的烟花燃放形式，打造长沙特色旅游。由于制度具有公共物品特性，诱致性制度变迁难以达到社会的最佳水平，而政府由于使用强制力具有很大的优势，可以比个人或组织更多的提供制度这种公共品的服务。
（二）从管理型政府到服务型政府的角色转换中公众对公共政策决策有什么要求
政府角色是以人格化的形式对政府功能的定位。“制定和执行公共政策是政府发挥作用的基本方式。因此，一个关于政府角色定位的理论基本上也就是回答公共政策应当在哪些地方发挥作用或者不应当在哪些地方发挥作用。”[4]政府在国家和社会事务管理中充当的角色并非是静态的，而是随着经济的发展不断向前推进、变化的。
政府角色发展，是一个从管理型政府向服务型政府发展的过程。管理型政府是指选择以管理目标为核心的行政制度体系。其行政的主要目标是管理，维持政治国家的秩序与安定。政府不仅要施行宏观管理，而且也要进行微观干预，全面介入社会生活甚至私人生活，行政的“疆域”无所不及。行政的主要手段是强制，行政关系具有强烈的支配性和服从性，行政行为具有强烈的单方性和权力性。而且，在实施行政行为时，往往忽略以人为本和程序正义。奉行以行政主体为中心的管理理念，导致立法的规范性、民主性和公开性差，只考虑政府行政管理的便利，而不考虑相关利益群体的意见，行政管制色彩浓厚。
服务型政府是把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，以公正执法为标志，按着公民意识组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府。服务型政府会真正关注普通民众的利益、需求和愿望，同时为各种市场主体提供良好的发展环境，创造平等竞争的条件。可见，传统的政府与社会间的关系，由于片面地突出了某一种关系而成为不健全的关系模式，公共管理实现了群体间关系模式的变革，使权力关系、法律关系和伦理关系有机统一起来，第一次确立了健全的关系模式。[5]
长沙市关于焰火燃放的政策变革是一个政府角色从管理型向服务型转变的过程。由于燃放烟花爆竹造成的财产损失和人身伤害事件呈逐年上升之势，为了维护社会稳定，减少财产损失，长沙市于2003年10月开始实施《长沙市烟花爆竹安全管理办法》，在公共场所焰火的燃放简单的“一禁了之”，用强制的行政手段禁止公共场所焰火燃放，较突出的体现了管理型政府的职能和特点。
2010年，应之前部分市民关于烟花作为长沙的一个品牌产品、频频亮相北京奥运会等各大赛事、长沙应充分利用这一有影响有特色的产品来推介长沙形象的建议，同时考虑到重大节日民众往往有燃放烟花的需求和传统，为丰富市民的精神文化生活，长沙市政府经过多方研究，决定定期定时定点的在橘子洲举行音乐焰火大赛，充分考虑到了安全、环保等方面的问题，体现了长沙市政府在复杂的社会环境下以民为本的执政理念，合法科学的政策制定以及对普通民众利益、需求和愿望的尊重。
（三）公共政策决策中政府越来越多地引入参与者，政府和其他参与主体的关系如何处理
20世纪70年代，西方社会普遍发生了公共管理危机，表现为政府财政赤字不断扩大，社会问题不断滋生，人民政治意识不断觉悟以及政府不可治理性不断增加，推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革。“如果制度的产生必须具有合法性，那么只有通过开展具有广泛参与性的管理问题讨论，才能在生活的‘公共’领域取得一致性意见。仅仅诉诸权威，在这个世界已行不通。”[6]政府为了协调与社会、市场之间的关系，改变以往政府一元统治的封闭式管理模式，而开启一种多元主体参与的开放式治理模式。[7]
公共治理理论的主要特征有以下几个方面：
一是治理主体的多元化。主体的多元表现在一方面政府治理主体依然具有来自于自身公权力的行政决策权，另一方面非政府治理主体合法地位的确立以及其在政治生活中的作用与日俱增，其对政府行政决策施加的影响作用愈加明显。这使得政府决策范式发生了深刻的变化，即从过去的政府高权统治决策到现在的社会参与治理决策。
二是主体间互动性增强。其互动性不仅仅是指主体与主体之间，即政府主体和非政府主体之间交往和互动频繁，更是指主体内部凝聚力和向心力的增强。政府间关系包括横向和纵向两方面，公共治理下的政府间关系打破了部门利益的藩篱和地方保护主义的弊病；非政府主体内部也汇集了众多持有相同利益表达和诉求的个人和团体，相同的价值取向是非政府组织发展壮大的不竭生命力。
三是主体间责任界限的辨识度降低。公共治理下，社会对政府凭一己之力治理社会的能力持质疑态度，这种情况的产生是由于社会的发展造成了政府管理范围扩大，管理难度陡增，管理成本加剧，管理风险倍升，这一切归根结底即政府能力不济。社会作为国家的另一元主体，亟待参与到治理中来。于是大量非政府组织、民间团体应运而生，这些非政府组织具有满足多方面需要、解决社会问题而无须让政府干预的优势，所以部分公共责任转移到在公共管理领域表现杰出和勇于承担义务的非政府组织和个人身上。[8]以往的那种政府和社会相割裂的二元治理模式便不复存在，二者间的责任划分和界限也不再明显。当然，如索维尔着重强调的，“在社会相互作用的全体参与者中，有限的知识呈现分散性，只有信息结构和制度结构恰当配套，才能获得利益。”[9]
自2003年禁止公共场所燃放烟花爆竹到2010年由“政府搭台，企业唱戏”的橘子洲焰火晚会，长沙市关于焰火燃放的政策变革涉及面广，考虑因素多，但从根本上来说是政府、浏阳烟花企业以及长沙市民等社会主体共同博弈的结果。此次政策变革过程中，长沙市政府需要考量政府行政成本、浏阳烟花企业的发展、市民公共福利、经济发展和旅游带动、城市空气质量等变量；浏阳烟花企业为寻求发展需要良好的政策环境、公平竞争和展示的平台以及广阔的市场；长沙市民追求的是更好的生存环境、更适合需要的公共福利。可以说此次政策变革协调了长沙市政府、浏阳烟花企业、长沙市民等社会主体的需要。此后政策的部分调整，即橘子洲周末焰火燃放限定在5月至10月的周末，另外元旦、除夕和元宵三个重大节假日纳入燃放表，压缩燃放场次，由53场到30场。这也是基于长沙秋冬季节天气寒冷、春季多雨的刚性现实，市民不宜外出；同时每年10月到次年5月这一时间段内的重大节假日市民观赏焰火燃放以增添节日氛围的需要；长沙市政府在全国治霾背景下，结合每年10月到次年5月长沙空气污染较重的现实，提高空气质量的需要；浏阳烟花企业借助橘子洲焰火晚会以提升技术等方面政府、企业以及市民共同考量的结果。因此，长沙市关于焰火燃放的政策变迁是政府、企业和市民共同推动、共同作用的结果，即是社会治理主体多元化的产物。
（四）政府公共政策决策行为产生着成本和收益，政府官员、利益集团、公民等各个方面之间如何博弈
交易成本是指各方在达成协议与遵守协议过程中发生的成本。当外部性存在时，市场手段对于行为个体的行为难以起到有效的作用。因为市场配置通过成本收益关系来调节市场主体的行为，能够达到经济效率。然而，在存在外部性时，出于成本收益平衡考虑，经济个人解决外部性缺少动力，而更愿意搭便车。
根据科斯定理，如果在私人市场，此时可采取私人的解决办法。然而，由于存在交易成本（包括达成协议的信息成本、协调成本，要求遵守协议的监督成本和惩罚成本），私人的解决办法可能无效。特别是在公共物品和准公共物品的交易领域，交易成本更为巨大，私人不可能承受，只能依靠公共政策。[10]
公共政策对于解决公共物品及准公共物品领域的外部性问题是相对可行的。因为交易成本由全体纳税人承担，而解决问题带来的收益则由人民共享，成本收益较能达到平衡。其二，公共政策的强制属性有利于减少成本和方案的执行。使用公共政策解决此问题，同样要注意防止交易成本上扬。不管从政策问题的产生和商定、计划和选择、实施和维护，政府官员、利益集团、公民等各个方面之间都会形成反复博弈。
2010年8月，长沙市召开橘子洲周末烟花燃放新闻发布会，宣布长沙即将启动为期一年、共计50余次的周末烟花燃放活动。通过三年的精心组织和不间断燃放，橘子洲周末音乐焰火晚会已打造成为长沙的城市新名片，成为湖南乃至全国独特的旅游产品，推动了浏阳烟花产业的良性发展，产生了良好的社会效益和经济效益。2013年，橘子洲周末烟花燃放活动以减少场次、减少污染、创新技术、市场运作、优化交通、确保安全为原则和要求作出重大调整。最直观的调整是烟花燃放场次由为期一年、共计50余场次缩减为每年5月至10月、共计30余场次。在这一过程中，公共政策起到至关重要的作用。
（五）如何处理好公共利益中的利益平衡
公共政策的决策中要协调好各种不同利益群体的需求，发挥好公共政策的调配功能，维护社会的稳定。在现实社会中存在着不同的利益群体，它们之间难免会产生摩擦与冲突，政府必须利用公共政策来有效平衡各方的利益需求，缓解冲突与矛盾。“多少年来，逐利的人、追求效用最大化的人，很少在道德哲学家和政治哲学家中找到朋友。”[11]在决策实践中，一般难以达到决策理论中获得最佳决策方案的要求，“公共利益对于不同的人也意味着不同的东西，他也会随着时间的推移而发生变化。”[12]政策行动主体要在各种动态因素之间进行权衡，寻求一个在各方面协调基础上大致平衡的结果，这样的结果会随着内外部环境的动态变化而产生相应的变动。
决策实践中政策行动主体在权衡各方面的因素后会获得一个基本平衡的暂定结果，然后随着公共政策实施的过程中所碰到的问题以及环境的变化而发生变动。当某一公共政策由于在前期的制定过程中受到政策制定者认知水平、执行者主观意愿以及相关者配合的问题的影响下，可能会使得政策存在一定的缺陷。例如：这一公共政策与其他公共政策产生目标冲突或是公共政策存在多个目标且与目标之间有冲突；既定公共政策只考虑到了局部利益，忽略了全局利益，没有长远的眼光从而引发其他社会问题的产生；某一公共政策考虑不周全，没有顾及到社会的发展情况以后执行部门的实际情况，使得政策缺乏操作的可能性和可行性。另一种情况是当先前制定的公共政策所需要的外界环境已发生变化，国家基本政策方针根据外界的大环境做出重大调整，因此对应的公共政策也要做出相应的调整。国家的每一次重大会议，都会根据社会发展、科技变化对现有公共政策进行及时地调整，逐步健全完善公共政策以适应时代发展的需要。
长沙橘子洲周末焰火燃放政策的调整，目的明确，既响应国家要求建设环保型社会的号召，也考虑到了长沙市当地气候、旅游、交通以及各烟花企业的因素。调整后，焰火燃放的次数由原来的53场降至30场，使得焰火燃放安排更加科学合理，节约成本，确保了焰火燃放的时效，也在一定程度上促进了环境保护。对烟花产品、烟花燃放一如既往地坚持环保领先、减少污染的做法，取消高噪音污染的烟花产品燃放，使用低烟雾的烟花产品减少烟雾的产生，在丰富市民文化生活的同时保证城市生活的正常有序。继续鼓励烟花企业不断创新产品，安排专项资金来推动企业的转型升级，引入适当的市场运作机制，使焰火燃放步入良性循环。焰火燃放政策的调整，稳固了长沙打造的城市新名片，促进了长沙旅游业的发展，促进了当地花炮企业的产业链转型升级，增加了当地的就业率与税收，在社会效益与经济效益上取得双创收。
（六）何种条件下采取哪一种公共决策模式最有利
公共决策从其模式变革角度来看，大致有三种类型：
一是完全理性决策模式。此模式的理论基础为亚当斯密的古典经济学，后来又经历了边沁、密尔等功利主义学派的发展，逐步成为一种典型的管理决策理论。完全理性决策模型是以“经济人”为假设和理论前提，特征是在决策之前要搜集全部的信息，获得一切所需资源，能对决策的成本收益作出绝对精确的计算，最终经过思考得出最佳的结论。[13]从这一系列对于完全理性决策的论述中，不难发现完全理性决策对决策条件的要求近乎苛刻，而且几乎无法实现。因此，现实生活中，完全理性决策几乎无法实践。
二是有限理性决策模式。鉴于完全理性决策模式在现实中的种种弊端，特别是其不可操作性，以西蒙为代表的管理主义学派提出了有限理性决策。这一模式是指在决策过程中，不求搜集到所有信息和资源，只求得出满意的方案或者解决对策即可。换句话说，完全理性决策追求的结果是“最佳”，而有限理性决策追求的结果是“满意”。[14]
三是渐进决策模式。该决策模式主要是由美国学者查尔斯·林德布洛姆所提出。作为对完全理性决策的再批判，林氏理论认为“渐进调适”模式比较实际、较科学、较妥当。他认为，渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策基础上，采用渐进方式对现有政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定前提下，逐渐实现决策目标。“如果超越某些限制，政策分析者不可避免地会陷入复杂性的泥淖，找不到令人满意的合理解决标准。”[15]可见林德布洛姆的渐进决策理论追求的是与组织内外环境相适应的稳妥，但是却忽视了决策者本人“富有想象的创见”。如果将以上三种决策模式做一个形象的比喻，完全理性决策、有限理性决策和渐进决策分别是“100分最佳”、“80分满意”和“60分万岁”。
任何范式的变革，都有两种基本的路径：一种是强制型变革，或曰“休克疗法”、“震荡疗法”；另一种是诱致型变革，具有循序渐进的路径依赖特性。上述三种决策模式亦遵循这两种路径。政府对于烟花爆竹的燃放政策经历了从“禁”到“限”再到“变”，这一历程是从完全理性决策到有限理性决策再到渐进决策的变革路径。2003年长沙出台《长沙市烟花爆竹安全管理办法》，禁令一出，立即收到了效果，逢年过节燃放烟花爆竹的现象顿时少了许多，城市清净了，资金节约了，因燃放烟花爆竹导致的安全事故也减少了，“禁放”政策不可谓不成功，这也得到了其他城市的效仿。但是，一味地禁止也不利于烟花爆竹行业的发展，再者，逢年过节燃放烟花爆竹也符合中国人的传统习俗，可以增加节日氛围。2006年，燃放烟花爆竹从“禁止”改为“限制”，长沙市不全面禁放烟花爆竹，但省市党政军警、人大、政协机关驻地围墙外侧50米之内等9处区域禁止放烟花爆竹。2010年，长沙继续放松对烟花爆竹的管制，开始尝试烟花燃放与浏阳同步。上述三次调整体现政府决策与市场发育、社会发展的相互适应，是政策模式从全面理性到渐进理性的转变。
[参 考 文 献]
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[8] 张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007.
[9] 詹姆斯·M·布坎南.自由、市场与国家80年代的政治经济学[M].上海：三联书店上海分店，1989.
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[11]詹姆斯·M·布坎南.同意的计算[M].北京：中国社会科学出版社，2000.
[12]罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
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