韦小鸿，华南理工大学公共管理学院教授，广东 广州，510640；范旭，华南理工大学公共管理学院教授、副院长，广东 广州，510640；李胜会，华南理工大学公共管理学院副教授，广东 广州，510640；柯传秀，华南理工大学公共管理学院研究生，广东 广州，510640 F127 A 1007-7723（2012）08-0001-0004 一、东西两翼和粤北地区产业转移工业园建设概述 2005年3月，广东省政府制定出台了《关于广东省山区及东西两翼与珠三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》（粤府〔2005〕22号），正式拉开了广东省产业转移工业园建设的的帷幕。2005年8月，广东省经贸委发文对产业转移园进行认定，截至2011年底，经广东省认定的产业转移工业园有35个。东西两翼和粤北地区作为产业转移的主要转入地区，对广东省产业转移政策的推进起着至关重要的作用。 （一）东西两翼和粤北地区产业转移工业园分布状况 粤东地区包括汕头、潮州、揭阳、汕尾、梅州，粤北地区包括韶关、清远、河源。目前，在广东省已认定的35个产业转移工业园中，粤东和粤西地区共有17个，粤北地区有10个，东西两翼和粤北地区的产业转移工业园占产业转移工业园总量的78%，粤东地区的产业转移园主要分布在汕头、潮州、揭阳、汕尾、梅州，共5个；粤西地区的产业转移园主要分布在茂名、湛江、阳江、云浮四市，共12个；粤北地区的产业转移工业园主要分布集中在韶关、清远、河源三地，共10个。从总体上看，在已认定的产业转移工业园中，大部分园区位于偏远山区，但是在选址问题上，转入方政府也优先在交通区位上进行了考量，东西两翼和粤北地区的27个产业转移工业园多布局在国道两旁、高速公路口、铁路编组站处，地理位置相对优越。 （二）东西两翼和粤北地区产业转移工业园建设现状 通过表1可以得出：在园区建设用地方面，已开发面积远远低于总规划面积，尚存在大量未开发土地，其中深圳南山（龙川）产业转移工业园的土地开发率仅为5%，导致开发率低的主要原因是龙川地处山区，土地开发难度大，平整费用高。中山火炬（阳西）产业转移工业园的土地开发率达到了36.4%，高出其他产业转移园 10个百分点以上，其开发率较高的主要原因是中山火炬（阳西）产业转移工业园位于阳西县县城，地理位置明显优于其他地区，而且它是由广东省人民政府首批认定的建设速度最快、效果最好的产业转移工业园之一，园区建设经验相对成熟；在园区的资金投入上，已投入资金总额占计划投资总额最高的是深圳南山（龙川）产业转移工业园，达到了94.78%；投入率最低的是广州（梅州）产业转移工业园，已完成投入率约为21.67%，造成巨大差距的主要原因是各地方的资金到位速度各异。 二、东西两翼和粤北地区在产业转移工业园建设过程中存在的问题 （一）主导产业特色不明显 在响应省政府建设产业转移工业园号召的过程中，各地政府之间为了发展地区利益，纷纷抢占成熟的、经济效益高的产业，而往往忽略了本地区的特色产业。一个园区主导产业是否合理，应满足内外两个标准尤其是内在标准的要求。所谓外在标准主要是横向上要与其他地区错位联动发展，而内在标准就是要与园区所在地的地方经济主导产业相联系或配套，并综合考虑所处区位、交通、气候环境等条件。 以上的产业转移工业园中，主导产业较具特色的有珠海（茂名）产业转移工业园与东莞东坑（乐昌）产业转移工业园。珠海（茂名）产业转移园以石油化工及其附属品深加工为主，东莞东坑（乐昌）产业转移园所在地乐昌市属粤北重工业城市。而其他地区的产业转移工业园广泛存在优势不突出现象，70%的产业转移工业园将电子信息列为主导产业，60%的企业将机械列为主导产业。 （二） 土地问题凸显，存在“项目等地”与土地闲置并存现象 在实地调研过程中，绝大多数园区均反映用地指标紧张，导致很多项目不能落地生产等情况，但是，园区荒芜现象也很常见，这种“项目等地”和土地闲置并存的问题在一定程度上降低了土地的利用率，增大了闲置成本。例如，中山火炬（阳西）产业转移工业园的“政府合作、企业运作、利益共享”开发模式虽然值得提倡，但是由企业出面协调土地问题显然难度过大。因此，征地困难在一定程度上制约着园区的开发建设；此外，园区的首期开发用地指标基本有保证，但二期之后的后续开发用地则存在很大不确定性。由于用地指标有限，园区开发规模得不到正常扩展，多年来一直局限于在原有的1500亩用地上发展，使得一批有意向入园的企业无法落户，出现了项目等地，但是已经拿到土地的企业也存在着迟迟不投产的问题，这就直接降低了土地的有效利用率。 （三）产业转移工业园区建设资金缺口大、到位慢 调查中发现，绝大多数产业转移工业园都在分周期进行园区建设，资金也采用分期投入的方式。但是在调查发现，有的园区已历经了好几年的发展，而园区基础设施建设依然不完备，“七通一平”也尚未完成，造成这些问题的主要原因是资金到位慢，导致很多优惠政策难以兑现。以深圳龙岗（汕头潮南）产业转移工业园为例，园区计划投资9.6亿元进行基础设施建设，已投入资金2.5亿元，但是园区只获得了1亿元的专项扶持资金，与园区建设计划投资之间存在8.6亿元的缺口，在已投入资金中，也尚有1.5亿元的资金缺口问题等待解决。园区通过BT（建设移交）项目完成的基础设施配套工程“七路两水一桥”以及供水供电管网、排水排污管网等设施的建设共需要9600余万元，园区对BT公司及商业银行均存在债务。 三、广东省产业转移工业园建设问题的对策探讨 （一）政府加强宏观调控，引导资源合理配置 相比其他省份，广东市场化程度是比较高的，并且一直坚持“小政府、大市场”的指导思想，比较重视发挥市场的调节作用，政府对经济运行的干预度较小。然而，我国市场机制建立的时间毕竟较短，市场机制还很不完善，经济的发展仍需要政府发挥积极的引导作用。在产业转移工业园建设问题上，主导产业特色不突出主要是地方政府在争取地方利益过程中博弈的结果，要从根本上改变这一现象，务必需要省级政府的引导和地方政府的配合。具体地讲，省 一级政府根据各地方的实际情况（包括资源环境适应性和产业历史背景），给予各地市相应的产业准入指标，把同类型和同一条产业链上的企业集聚在同一个地区。 （二）科学规划，提高土地利用效率 用地规划不合理问题的解决需要从制度上进行规范，在“项目等地”和“置地不开发”问题上，首先，应该以更加严格的用地指标来进行约束，申报一期，开发一期，待全部报批土地建设投产后再进行新一轮的申报，以此减少甚至杜绝土地闲置现象。制度的规范性一方面可以解决土地征收中的纠纷问题，另一方面对引导入园企业合理使用土地也有帮助；其次，建立奖惩机制，对于入园长期不建厂投产的企业给予不同程度的惩罚。对于已建成投产的企业每年根据其税收贡献予以奖励；再次，命令禁止占地面积大、环境污染重、单位产出低以及投资强度不达标的企业入园。 （三）专项建设资金“戴帽”划拨，保障资金按时到位 资金问题是制约园区建设的首要因素，多数园区财政专项扶持资金经过多年争取仍然存在较大缺口。解决这一问题，一方面可以从“省直管县”的政府建构模式中进行探索，即穗地东西两翼及山区的一亿元专项资金和省级财政的4000万元产业转移园外部基础设施建设补助资金由省级财政直接下拨到县级财政。这样既减少了层层审批的繁琐程序，提高了办事效率，同时也能解决资金在市级财政截留和分配不均的问题，从而实现资金的放大效应。在此值得一提的是，该种模式至今仍在探索之中，为确保资金到位率，一方面建立园区—县级—市级—省级的资金到位反馈机制也可针对性解决资金截留和下拨慢问题；另一方面，省级财政部门成立专家组定期或者不定期地前往园区进行资金到位率实地考察也有一定必要性；此外，资金的专款专用也有助于保障“双转移”政策的贯彻落实。所以，严格的资金管理制度和严厉的惩处措施应该成为成文的、具有法律效力的规范。此外，通过BT模式创新园区建设方式，即将部分基础设施承包给具备优良信誉的企业进行建设，园区管委会做好相应的监督工作，以保障工程质量。 四、结 论 根据以上论述，笔者得出如下结论：一是政府作用方面，产业转移在许多人看来应该是一种市场而非政府行为，政府在这个过程中应该采取“不作为”的处理方式。但是，笔者在调研过程中发现，在土地征收、产业布局、园区融资等问题上，若是没有政府的介入和帮助，是无法通过市场行为自发解决的，因此，在产业转移工业园建设中，政府应该且必须发挥其调控作用。在此值得一提的是，调控不等于包办，市场的作用也应该突出，政府与市场是互补而非此消彼长的关系；二是财政资金拨付问题上，“省直管县”的政府建构模式在一定程度上提高了资金的到位速度，减少了层层截留现象。调研中，一些园区管委会也对此模式的推广表示出了期待，笔者将在今后的学习和工作中对这个问题继续进行关注和研究。 总而言之，广东省产业转移工业园建设为东西两翼和粤北山区带来了一次难得的发展机遇，但是在经验探索的道路上，其发展也必然会在不同时期面临不同挑战，“既要金山银山，也要绿水青山”的绿色发展理念在今后的产业转移园建设中一以贯之地坚持更需要多方共同努力。 赵玲玲，冷景菲.广东省产业转移工业园区管理的问题及对策.改革与战略，2011，27（5）. 马军，吴梦宸，鲍宗客.长三角制造业专业化与产业转移研究.华东经济管理，2011，25（6）. 张振祥.广东产业转移工业园建设的政府作用研究.华南理工大学，2010. 刘潘.深莞惠产业同构化问题研究——基于地方政府博弈视角.华南理工大学，2011.
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