一、“两型农业”发展的紧迫性与现实意义
(一)资源环境瓶颈和粗放增长方式制约了农业可持续发展
农业是国民经济发展的基础，为二、三产业的存在与发展提供基本的物质支持，是支撑整个国民经济不断发展与进步的保障，它的兴衰成败关系到国民经济的全局。农业的基础地位牢固与否，关系到国家经济发展、社会稳定乃至在国际竞争中的独立自主。在工业化的历史进程中，为促进工业部门体系构建和发展壮大，许多国家甚至以“牺牲”农业为代价，导致农业发展严重滞后于其他产业部门的发展，国民经济结构逐渐呈现“重工轻农”的局面。为缓解国民经济结构的重度失衡，“以工促农”、“工业反哺农业”等战略陆续提出，农业的基础地位和发展重要性重新得到认识和重视。我国近年来在“中央一号”文件和多次工作会议上强调农业的基础地位，并提出了力促农业发展的切实方略，农业税的取消和农业财政补贴体系的建立等举措，都在极大程度上带动了农业产业的发展，新农村建设使农村面貌大为改观，农民的收入水平得到了较为迅速的增长。然而，城乡二元经济结构、农业农民增收乏力等现象和问题仍然存在，并且某种程度上说，还在愈演愈烈，影响了农业的可持续发展。当前农业面临的可持续发展问题主要表现在以下方面：
1.增长方式粗放，经济效益低下，制约了农业经济快速发展
我国长期以来经济增长方式粗放，以资源和能源的单纯增量投入来换取经济的低效益增长，而不注重技术创新和投入，不注重以尽量少的资源能源的优势综合集约利用来获取经济的高效益发展，使得经济低效益粗放增长的同时，资源浪费现象严重，环境也为此承受了沉痛的代价。农业机械化水平低，集约化经营程度不高，技术装备水平也比较落后，农业发展主要靠简单农业劳作、资源的增量利用和农药、兽药、化肥等投入品的增加投放，缺乏持续高效增长的动力，同时，农业资源浪费和农业面源污染现象也日益严重，严重威胁着农村的生态环境保持和经济社会可持续发展。如我国水资源利用率只相当于世界先进水平的1/2左右，其中灌溉水利用率仅为45%左右，只有国际先进水平的60%。目前我国化肥年使用量达4700多万吨，氮肥当季利用率只有35%左右，其他相当部分以水土流失、径流和淋溶等方式进入水体，造成地表水富营养化和地下水硝酸盐污染。全国农药年使用量近140万吨，利用率也仅为30%左右，不同程度遭受农药污染的农田面积达到1.6亿亩;地膜的大量使用也形成了新的污染源111。
2.资源环境与农业粗放增长方式的矛盾日益突出
我国长期以来粗放型的经济增长方式以对资源的高消耗、对环境的高污染为代价，造成了对资源能源的极大浪费和生态环境的严重破坏，然而我国的资源能源并不富足，人均拥有量更是排名世界倒数位置，我国的生态环境也比较薄弱，环境自我恢复和更新能力有限，难以承载粗放型经济增长方式对其的浪费和破坏。我国尚处在工业化中期阶段，城镇化也在加速推进，对耕地和水资源的需求还将进一步增加，工业、城市与农业的用水、用地等矛盾将日益突出，农业对资源的低效率利用和对污染物的大量投放也将加剧农业资源短缺和生态环境脆弱的严峻形势。农业可持续发展面临资源环境的瓶颈制约，农业发展方式转型，实现农业集约化、机械化、高技术化、生态化，成为缓解经济社会生态矛盾、促进农业现代化、巩固农业国民经济基础地位的现实需要和迫切要求。
(二)两型社会”的提出与“两型农业”的内涵
1.两型社会”的提出
资源环境对经济社会的影响己经引起了我国的深切关注和高度重视。2005年3月12日，胡锦涛在中央人口资源环境工作座谈会上指出，要大力推进循环经济，建立资源节约型、环境友好型社会(简称“两型社会后来，温家宝总理在政府工作报告中提出，“要在全社会大力倡导节约、环保、文明的生产方式和消费模式，让节约资源、保护环境成为每个企业、村庄、单位和每个社会成员的自觉行动，努力建设资源节约型和环境友好型社会。“建设资源节约型、环境友好型社会”首次被确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务，第一次作为治国方略写进中央文件。十六届五中全会把构建“资源节约型、环境友好型”社会定为基本国策，十七大把建设“两型”社会写入党章，并首度提出构建生态文明的理念。2007年12月，武汉城市圏和长株潭城市群获批成为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，开始通过创新有利于资源节约和环境友好的体制机制，为全国实现科学发展探索工业化城市化发展新模式和积累有益经验。
2.两型农业”的内涵
鉴于农业发展面临的资源环境瓶颈与粗放经济增长方式的矛盾，发展“两型农业”成为农业可持续发展的客观需要^“两型农业”，即“资源节约型、环境友好型农业”，它是“两型社会”在农业方面的体现，与循环农业、生态农业、绿色农业等概念相关。它建立在环境资源承载力的基础上，利用先进的资源有效利用和无害化生产等技术手段，通过节约资源、提高资源综合利用率、使用清洁可再生资源、减少污染物排放，实现农业的集约化、高效化、生态化，以最少的资源消耗和最小的环境代价获得农业经济的高效益发展，促进人与自然、经济社会与生态环境的协调共处。
二、财政金融政策支持“两型农业”发展的作用机理与现实问题
(一)两型农业”发展需要政策扶持
农业是“投资拉动型”产业，同时也是“风险弱质型“产业，农业的发展离不开政府政策的扶持。要建设“两型农业”，实现农业的现代化，需要提高农业的机械化装备水平和集约化经营水平，利用先进技术实现农业产业产品结构的优化升级，完善农产品的生产流通体系，需要通过资源的集约化综合利用和清洁能源的使用，改善农业发展的资源短缺状况，通过农资投入品的无害高效化和废弃污染物的减量排放，优化农业农村生态环境，以利于农业可持续高效发展。因此，要提升农业的现代化水平，政府必须从资金、生态和农业设施装备、科技、人才等方面为农业发展提供坚实的政策支撑，从财政投资、金融信贷、风险保障等方面措施机制入手，积极为农业发展提供全方位的资金、设施、技术、人才、市场服务。
(二)支持“两型农业”发展的财政金融政策机制尚不完善
1.财政支农投入力度不足，增长稳定性差
近年来，随着经济的发展，国家财政实力显著增强，基于对农业发展的逐渐重视，财政支农投入也有了较大程度的增加。2006年，我国财政农业投资总额达到3172.97亿元.比1978年的150.66亿元增长了20.06倍.比1990年增长了9.31倍|2^2007年财政支农继续突出惠农导向，中央财政对“三农”的总支出达到4318亿元，比上年增加801亿元13。虽然财政支农投入总量有所增长，然而财政支农总支出一方面占国家财政总支出的比重并没有大幅提升，自1990年以来始终保持在8%左右的低位水平，相对于1978年的13.43%来说，30年来比重反而呈下降趋势;另一方面，财政支农总支出增长波动性强，缺乏稳定增长的机制。虽然《农业法》规定“政府财政农业支出的增长要高于同期财政经常性收入的增长”，但现实情况是，财政支农支出的增长幅度远没有达到这个要求。从表1可以看到，1990年之后，国家财政对农业的总支出的平均增速既低于国家财政总支出的平均增速，也低于国家财政总收入的平均增长率。因此，总体上说，国家财政支农支出的投入力度不足，尚未形成财政支农支出的稳定增长机制。
2.支农投入监督管理机制弱化，支农资金使用效益低下
目前，财政支农投资渠道众多，资金名称类别五花八门，并且属于不同部门分块管理，各管理部门相互之间缺少沟通和协调，造成农业设施低水平重复建设、农业投资资金分散和支农资金的极大浪费。同时，财政支农资金的投入结构也不尽合理，用于农业基础设施、农业机械化装备和农业技术改造等方面的支出比重较低，因而使财政支农资金对农业经济增长的贡献薄弱，不能起到很好的投资拉动作用。此外，财政注重财政支农资金的投入，却没有建立起相应的支农投入监督管理机制，对财政支农投入缺乏有效的预算和绩效管理，对支农资金的到位率、支农资金的使用效率没有实行有效的动态监控和评估，对财政农业投资资金被挪用和挤占的行为也缺乏惩罚和治理措施，造成支农资金使用效益低下，财政资金对农业发展的促进作用从而也大打折扣。
三、“两型农业”扶持导向的财政金融政策选择
(一)加大财政支农促农投入，健全“两型”导向财政政策扶持机制
1.加大财政支农投入，构建财政支农投入稳定增长的有效机制
据有关资料显示，美国.英国.加拿大.澳大利亚等发达国家，现在政府每年拿出农业GDP的25%用于农业生产，在曰本和以色列该数字高达45%到90%141。然而，我国2006年财政农业投资总额占当年农业GDP的比重仅为13.20%，2007年即使按中央财政对“三农”的总支出占同期农业GDP的比重计算，也仅为15.08%151，与发达国家甚至不少发展中国家相比，财政支农投入都是不足的。因此，要从战略高度重视农业的国民经济基础地位，严格执行《农业法》“政府财政农业支出的增长要高于同期财政经常性收入的增长”等。
相关法律规定，制定指标衡量体系对农业支出年增长率下限提出更为具体的硬性要求，在财政预算中要单列并逐年增加财政支农投入，还要逐步细化财政支农投入具体投入项目，加强财政农业投入的预算管理，构建财政支农投入稳定增长的有效机制，为农业发展提供强有力的财政支持总量保障。
2.突出“两型”导向，优化财政对“两型农业”的支出结构
财政支农投入除了总量上要持续稳定增长外，投入结构上也要目标清晰，不能像撒胡椒面，什么都投入一点，这样是发挥不了财政支农投入的集聚效应的，财政支农资金的使用效果肯定也就会不理想。因此，必须主要从两方面着手优化财政支农支出的结构，以促进财政支农支出发挥最佳的效益：
一是财政支农投资结构要突出“两型”重点，以发展“优、特、绿、高”现代农业为导向，加大对农业基础设施、农业科技推广应用、农村基本建设等支出项目的投入比重，着力提高农业的机械化装备水平，改善农业发展的基础条件和环境，加强农业“两型”和“高产高效”科学技术的研发与推广，通过网络密布的农业科技服务站为农民全程提供专门技能培训和上门技术指导，引导农民利用土地资源集约利用、无害化施肥、绿色化大棚等技术，从育种到收获再到市场流通，全程科学化、精细化、“两型化”管理，提高农产品绿色化水平和质量。要依据各地实际资源优势，着力引导投资发展各具特色的都市观光休闲农业、教育体验观光农业、农业文化旅游、绿色园艺农业、高效种养等特色化农业形式，大力促进农业产业结构调整，发展高附加值高“两型化”的优势农业产业，提升农业规模化、专业化、组织化、产业化和市场化水平161。总之，财政支农投入应着力为现代化“两型农业”发展提供有重点、导向清晰、效益良好的优质服务。
二是要优化财政支农投入的种类和手段，着力构建财政直接投资、间接补贴、直接补贴、政府采购、奖励、返还、税收优惠、转移支付等多种方式和手段各有侧重而又有机结合、相互补充的财政支农体系。2004年以后，除继续实行各项传统支农项目和逐步取消农业税外，国家逐步增加了生产直接补贴、生活设施补贴、教育补贴、社会保障补贴和新型合作医疗补贴等几种新的农民普惠补贴类别，2007年国家对种粮农民两项直接补贴总额达到427亿元，农业补贴力度不断加大13。当前应继续加大补贴力度，并借鉴国际经验，提高对农业直接补贴支持的比重;综合利用政府采购、奖限并用、税收优惠、横纵向转移支付等手段，引导撬动社会资本投入农业带有竞争性的优质“两型”项目，发挥财政宏观调控和政策引导下多元化资本对农业发展的支持和促进作用。
(二)财政引导，着力培育农村金融机构，优化农村金融环境
1.着力培育农村金融机构，探索建立专门农村信贷担保体系
农业发展单纯靠财政的直接投入远远不够，财政应加强宏观调控，以财政直接补贴金融，间接补贴农业为思路，着力建设农村融资信贷平台，利用财政补贴、财政贴息、税收优惠等财政激励手段积极培育多样化农村金融机构，并适度鼓励和引导农村资金互助组织等为农村农业提供资金信贷服务的社会化金融组织的创建和发展壮大，同时加强对社会化农村金融组织的规范管理，切实拓宽农村融资渠道。要积极探索建立农村信贷担保体系，鉴于农业收益慢、风险高的特点和农民、乡镇企业等经济实力薄弱的现状，政府应主动为农业农村提供信贷担保，促使金融机构进一步降低信贷门槛，为“潜力农业”发展提供低息或无息的贷款支持。可探索建立由省级财政联合市、县、区级财政出资，授权类似财信控股有限公司之类的企业作为发起人，组建农业信用担保有限公司，为农业信贷提供专门的信用担保的“财政、金融联动支农模式'
2.加强财政激励，撬动农村信贷向“两型农业”倾斜
财政激励手段的合理利用，能够有效撬动社会资金和农村金融组织信贷向农业农村投放，因而可以说，财政资金和财政激励政策有着“四两拨千斤”的“撬板效应'通过导向明显的财政激励手段，可以引导社会投资资金和信贷资金向需要重点扶持和发展的领域聚集，在破解重点发展领域资金短缺瓶颈难题的同时，还可以有效地优化社会资金的投入结构，提高社会资金的使用效益。当前应通过税收减免、政府采购、财政补贴、财政贴息等综合财政手段，调整和优化农业产业结构，并设立重点领域专项引导资金，带动社会资金向“两型农业”倾斜，为农田水利基础设施、农业科学技术研发推广、农业节能机械装备、无害化农业投入品、绿色生态农产品、绿色农产品深加工、农产品生产流通一体化体系、农业生态园区、优势特色化农业等提供丰裕的资金支持。
3.加强农业风险控制，完善农业保险体系，促进“两型农业”稳定实现现代化
针对农业面临自然灾害风险、市场流通风险等风险的特点，财政要设立农业自然灾害风险基金，完善农业保险体系，将农业风险纳入财政保障范围，根据区域情况统一保障标准，并鼓励商业保险机构为农业风险提供专门险种服务，设立充分考虑农民实际需求和经济承受能力的保险条件，激励农民按照自愿原则加入商业保险，加强农业风险控制，为农业规模化、产业化、两型化经营解除后顾之忧，促进“两型农业”稳步实现现代化。
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