我国扶贫开发工作形势严峻，金融助力扶贫空间巨大。
政策性、开发性财政金融机构将发挥金融扶贫主力军作用。拓展多渠道廉价稳定的资金来源是金融扶贫的关键，建议加强债券融资方式创新，完善抵押担保方式，加强统计监测制度建设，发挥精准扶贫作用，提供过渡性资金支持。
我国“十三五”规划建议中提出，“2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。我国经济社会发展的阶段性目标是确保到2020年全面建成小康社会，“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会进程中一项最为艰巨的任务。打赢脱贫攻坚战，不仅关系到实现全面建成小康社会的奋斗目标，而且是我国走向中等发达国家行列的必由之路。从当前经济形势来说，打赢扶贫攻坚战是扩大国内需求、促进经济增长的重要途径。
在实施扶贫开发过程中，金融扶贫对于我国扶贫攻坚战的成败意义重大。构建多元化的金融扶贫资金来源渠道，健全脱贫攻坚支撑体系，是实现脱贫目标的重要保障。
我国金融扶贫开发形势
(一)扶贫开发工作形势严峻，金融助力扶贫空间巨大
改革开放以来，我国实施大规模扶贫开发，使7亿农村贫困人口脱贫，取得了举世瞩目的伟大成就。国家统计局发布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》披露，2015年我国农村贫困人口已从2014年的7017万人减少到5575万人，贫困发生率从2014年的7.2%下降到5.7%。
目前，我国扶贫开发已进入冲刺期及攻坚期，扶贫开发任务依然艰巨。距离 2020年实现全部脱贫的目标仅有不到4年的时间，扶贫工作非常紧迫。我国贫困区域广，有六盘山区、武陵山区等14个集中连片特殊贫困地区、832个国家级贫困县、12.8万个贫困村;并且区域发展不平衡问题突出，河南、湖南、广西、四川、贵州、云南六省区贫困人口都在500万人以上。目前全国贫困地区扶贫措施正在展开，金融助力扶贫空间巨大。
(二)金融助力易地扶贫搬迁是精准扶贫的需要
易地搬迁是让贫困农民从自然条件恶劣的地方，搬到更宜居的新家，治穷根、见效快，是精准扶贫的主要做法之一，但易地搬迁需要投入大量资金，特别是老少边穷地区经济薄弱，需要的资金更多。未来5年，我国将有6000亿元资金投向易地扶贫搬迁，将惠及1000万人，约占现有贫困人口总数的五分之一。
(三)政策性、开发性金融机构将发挥金融扶贫主力军作用
根据中国银监会数据，截至2015年末，国家开发银行发放扶贫贷款余额9623亿元;中国农业发展银行2015年审批易地扶贫搬迁项目贷款3200多亿元;中国农业银行在832个扶贫重点县贷款余额5907亿元;中国邮政储蓄银行2015年在重点县累计发放各类小额信贷410亿元。政策性银行、开发性银行等金融机构在金融扶贫过程中发挥了主力军作用。
“十三五”期间，国家开发银行将安排扶贫开发融资1.5万亿元以上，其中2016年将发放扶贫开发贷款1500亿元;中国农业发展银行争取五年扶贫贷款余额新增2万亿元，投放贷款3万亿元，主要领域包括：易地扶贫搬迁贷款约3500亿元，光伏、旅游等特色产业扶贫贷款约3600亿元，生态、教育、转移就业等扶贫贷款2800亿元，粮棉油产业贷款约1万亿元，农村基础设施扶贫贷款约1.1万亿元。
拓展多渠道廉价稳定的资金来源是金融扶贫的关键
金融扶贫是扶贫开发事业的重要组成部分，属于开发式扶贫，是金融机构利用聚集的资源优势来承担的一项兼具政策性与经营性的金融业务，金融机构通过对众多农村地区贫困农户和扶贫项目提供大量资金支持，可激发贫困地区的内生发展动力，实现稳定脱贫和可持续发展。现阶段，贫困地区基础设施建设回报率低，短期内需要集中投入大量长期限低成本资金，而商业金融或合作金融难以满足需求。多渠道筹集长期稳定低廉资金，积极发挥政策性金融对资金的引导作用，是金融扶贫成败的关键。
(一)多元化筹集金融扶贫资金
金融扶贫资金不只局限于国家财政转移支付，还应通过政策性金融的积极引导，吸引社会资本投入。多元化的资金组成可以增强扶贫资金实力，有利于监督扶贫资金使用管理，降低金融扶贫的风险。2015年11月29日，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布，成为指导我国当前和今后一个时期脱贫攻坚的纲领性文件。文件明确加大金融扶贫力度，具体措施中涉及扶贫资金筹集的主要有以下方面：一是鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。二是运用多种货币政策工具，向金融机构提供长期、低成本的资金，用于支持扶贫开发。三是设立扶贫再贷款，实行比支农再贷款更优惠的利率，重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。四是运用适当的政策安排，动用财政贴息资金及部分金融机构的富余资金，对接政策性、开发性金融机构的资金需求，拓宽扶贫资金来源渠道。五是由国家开发银行和中国农业发展银行发行政策性金融债，按照微利或保本的原则发放长期贷款，中央财政给予90%的贷款贴息，专项用于易地扶贫搬迁。六是中国农业银行、邮政储蓄银行、农村信用社等金融机构要延伸服务网络，创新金融产品，增加贫困地区信贷投放。七是对有稳定还款来源的扶贫项目，允许采用过桥贷款方式，撬动信贷资金投入。八是按照省(自治区、直辖市)负总责的要求，建立和完善省级扶贫开发投融资主体。九是支持农村信用社、村镇银行等金融机构为贫困户提供免抵押、免担保扶贫小额信贷，由财政按基础利率贴息。
从具体运作来看，一是长期、低成本资金主要体现为抵押补充贷款和再贷款。从2016年5月起，人民银行每月月初对三家政策性银行发放上月特定投向贷款对应的抵押补充贷款，主要用于支持三家政策性银行发放棚改贷款、重大水利工程贷款、人民币走出去项目贷款等;设立扶贫再贷款，专项用于支持贫困地区地方法人金融机构扩大涉农信贷投放。扶贫再贷款利率在正常支农再贷款基础上下调1个百分点，贷款期限可展期，累计展期次数最多可达4次。二是未来5年，6000亿元投向易地扶贫搬迁的资金将主要通过发行金融债来解决。三是在“十三五”时期，国家将向省级扶贫开发投融资主体注入约2500亿元资本金，用于易地扶贫搬迁。截至目前，中国农业发展银行已与主要省份省级投融资主体达成贷款合作意向近2000亿元，已受理贴息专项贷款申请540亿元。
(二)发挥政策性金融的引导作用
在市场经济条件下，资本的逐利本性使得金融资本不会自动流向贫困地区，政策性金融扶贫不以盈利为目标，内在机制上具有公益性，通过先行投入，完善金融市场建设，积极引导商业金融和其他各类社会资本支持贫困地区建设和发展。目前，发债是政策性银行最主要的资金来源，是引导社会资金流向贫困地区的最主要渠道。以中国农业发展银行为例，2016年发放易地扶贫搬迁贷款340亿元，平均利率下浮15.17%，平均期限为21年。同时，在市场化发债业务的带动下，中国农业发展银行的资金来源也发生了根本性变化，其中发债成为主要筹资渠道(境内发债筹资约占全行负债来源的70%)，人民银行再贷款和抵押补充贷款成为重要依托，各类存款、财政补贴资金、同业拆借及回购等多种方式作为补充，资金自筹率已达90%以上。
(三)能否获取廉价资金是金融助力扶贫成败的关键
1.抵押补充贷款(PSL)为脱贫攻坚提供长期稳定的低成本资金来源
抵押补充贷款是我国货币政策调控中的一项常态化货币政策工具，主要采取滚动续作方式提供资金，作为政策性银行特定贷款的长期稳定资金来源，能够有效降低资金筹集难度，缓解银行间市场资金供给压力。抵押补充贷款利率根据人民银行要求按月调整，该利率定价远低于同期限贷款基准利率，使用抵押补充贷款资金能够有效降低贷款成本，减轻实体经济负担，为政策性金融支持贫困地区发展提供了新路径。抵押补充贷款的发放对象由最初的国家开发银行扩大至中国农业发展银行和中国进出口银行。截至2016年5月末，抵押补充贷款余额为1.5万亿元，3年期抵押补充贷款利率水平为2.75%，低于同期限贷款利率水平2个百分点，与同期限债券发行利率相近。
抵押补充贷款的用途指向性明确，三家政策性银行可使用抵押补充贷款的领域均限定在各家银行政策性突出、具有广泛社会效益的品种上，能够进一步聚集和撬动社会资金参与脱贫攻坚，放大支持效果，发挥政策性银行支持脱贫攻坚的主导作用。数据显示，自2015年10月获批使用抵押补充贷款资金至今年4月底，中国农业发展银行已累计向697个项目投放特定贷款1010亿元，其中重大水利工程过桥贷款(国家172项重大水利工程)项目199个、金额88亿元，占比9%;水利建设贷款项目218个、金额272亿元，占比27%;棚户区改造贷款项目231个、金额458亿元，占比45%;农村公路贷款项目49个、金额192亿元，占比19%。
2.创新性债券融资方式成为满足精准扶贫资金需求的重要渠道
扶贫专项金融债是一项重要的制度创新，通过在银行间债券市场发行债券筹集易地扶贫搬迁信贷资金，资金投向更为精准。在政策上，扶贫专项金融债需“专户管理，专款专用”，且有相应的优惠。在期限上，扶贫专项金融债时间相对较长。今年4月1日，中国农业发展银行在银行间债券市场成功发行首单扶贫专项金融债100亿元，发行期限分别为3年期和5年期，金额分别为30亿元和70亿元，发行利率分别为2.63%和2.98%，比前一日政策性金融债收益率水平分别低13个基点和9个基点，认购倍数分别为6.03倍和3.85倍;5月9日，中国农业发展银行发行首单普通扶贫债券200亿元，发行期限分别为3年、5年、10年，利率分别为2.9679%、3.2416%、3.4901%，认购倍率分别为5.87倍、4.2倍、8.62倍。扶贫金融债的成功发行及认购，体现了社会资本对扶贫事业积极支持。从利率来看，以3年期扶贫金融债为例，其发行利率不到3%，明显低于各家银行同期限存款实际利率水平。通过发行扶贫金融债所筹集的低成本资金，将按照保本微利原则用于支持贫困地区贷款项目投放。
3.专项建设基金可以发挥撬动社会资金参与扶贫的杠杆效应
专项建设基金是国家为应对经济下行压力、有效缓解地方政府融资困难、发挥投资对稳增长关键作用而推出的一项新举措。国家发展改革委会同国家开发银行和中国农业发展银行，通过向中国邮政储蓄银行定向发行长期专项建设债券，建立专项建设基金，直接注入项目资本金。专项基金为脱贫攻坚增添了新动力，可以集中、高效地缓解项目资本金缺口问题。专项建设基金主要有以下特点：一是投放快、规模大。自2015年8月份专项建设基金设立以来，先后投放了5批基金，金额超过万亿元。二是利率低、期限长。重点建设基金提供项目资本金，利息为1.2%，由中央财政按照专项建设债券利率的90%贴息，投资期限大多在10年以上。三是方式多、覆盖广。既有股权投资的形式，也有股东借款的形式，包括增资和设立新公司，投资领域涉及5大类和22个领域，涉及易地扶贫搬迁、中西部重大基础设施、民生改善等扶贫工程。
专项建设基金注入项目资本金，利用国家资金充当杠杆，撬动融资，后续银行跟进贷款可以为项目建设注入至少5倍量的放大资金，从而达到稳投资的效果。如黄山市黟县宏村景区旅游配套服务改造工程项目总投资51300万元，2015年6月份开工后因资本金未能及时筹措到位影响后续资金的注入，12月1日，中国农业发展银行以专项建设基金形式投入资本金3500万元后，项目很快获得黟县建设银行中长期贷款21677万元，该项目实施后可为当地居民提供就业岗位600余个，直接推动当地居民收入和财政收入增长。建设基金由两家政策性银行具体负责运营管理，有利于遵循市场经济规律，逐步建立投资约束和风险管控机制，提高基本建设投资效益。
金融扶贫过程中面临的突出问题
(一)金融债期限与扶贫贷款资金需求时间存在一定错配
扶贫开发项目具有建设周期长、投资体量大等特点，缺乏稳定的长周期、低利率资金来源。目前，扶贫开发信贷资金主要来源于银行间债券市场融资，以扶贫的主力——政策性银行为例，2016年1-5月，政策性银行债发行总量为1.7万亿元，7年期及以下期限债券发行1.2万亿元，在政策性银行债总量中的占比达到三分之二以上;首次发行的扶贫专项金融债的期限只有3年期和5年期，市场化筹资的短期性与扶贫资金需求的长期性之间存在一定不匹配现象，资金运营的短融长贷可能会导致资金供给不稳定，加大流动性风险和期限错配风险，影响扶贫贷款业务的可持续发展。
(二)风险补偿机制缺失限制政策性金融扶贫功能的发挥
扶贫项目的投资期限长、回报不确定，贷款风险相对较高。目前，扶贫仍存在风险补偿机制缺失、配套政策不完善等问题。受政策性银行保本微利经营原则的制约，风险较大的扶贫项目将难以获得支持，影响了政策性金融扶贫功能的充分发挥。
(三)财政收入可持续性是贫困地区信贷安全的最大隐忧
银行信贷资金先期支持了扶贫项目，但资金的偿还最终还要依赖于贫困地区的经济发展及财政收入增长。目前我国经济增速放缓的大趋势还将持续，经济运行的影响因素更趋复杂，财税体制变革加快，房地产市场泡沫化风险增加，这些都将加剧财政收支矛盾，影响各级财政对扶贫开发的资金投入力度。
(四)贫困地区零售金融扶贫力量不足
《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出金融支持脱贫攻坚的一揽子政策，其中扶贫小额信贷创新属于实际执行中的零售金融产品创新，即为建档立卡贫困户提供“5万元以下、3年以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政扶贫资金贴息、县建风险补偿金”的扶贫小额信贷产品，旨在支持建档立卡贫困户自立致富。假设在1000万建档立卡贫困户中有半数贫困户需要中位数3万元的小额信贷，那么需求资金就为1500亿元左右。目前，政策性银行开展的都是对公业务，工、农、中、建四大行在贫困地区营业网点普遍不足，农村中小金融机构承担了扶贫小额信贷投放量的一半以上，但其资金实力相对有限，扶贫小额信贷的服务能力还有待提高。
政策建议
针对我国金融扶贫过程中面临的上述问题，笔者提出以下几点建议。
(一)有序扩大扶贫金融债发行规模，延长发行期限
加大扶贫金融债创新力度，用好政策性、开发性银行贷款，确保1000万建档立卡贫困人口顺利搬迁。建议未来逐步开展地方扶贫债券发行工作，研究和探索利用金融债支持整村推进、光伏扶贫、旅游扶贫等专项扶贫工程，鼓励贫困地区企业开展直接融资。
(二)依托政府信用创新抵押担保方式，保障信贷资金安全
一是通过支持贫困地区设立政府出资的融资担保机构，重点开展扶贫担保业务;二是在继续实施固定资产抵押担保的基础上，推行应收财政补贴资金质押担保、应收政府服务费质押担保、企业联合担保、林地使用权担保、特许权抵押等新型抵押担保方式;三是探索设立扶贫开发产业风险补偿基金。通过多种有效措施，确保信贷资金贷得出、用得好、还得上，更好地解决贫困地区信贷投入的瓶颈问题。
(三)加强统计监测制度建设，为决策参考服务
建立并完善金融扶贫专项统计监测制度，统计贫困地区金融机构网点、融资规模、不良贷款及信贷投放进度等情况，定期发布数据，加强监测分析，及时了解扶贫金融运行情况，从而为政策制定和调整提供支持。
(四)发挥精准扶贫作用，提高脱贫成效
一是建议充分利用政策性银行依托国家信用筹集资金的优势，以批发资金转贷形式，与主要扎根基层、服务贫困落后地区的地方中小金融机构合作，创新政策性金融撬动扶贫小额信用贷款、扶贫贴息贷款等直接服务贫困群体的有效形式。二是建议大型金融机构延伸服务网络，积极推动社会资金回流贫困落后地区，降低扶贫开发资金成本，加快贫困地区人民脱贫致富。
(五)制订过桥贷款管理办法，提供过渡性资金支持
建议尽快研究制订扶贫项目过桥贷款管理办法，对有稳定还款来源的重大扶贫项目，在有效防控风险的前提下，积极提供过渡性资金支持。
作者：郭威 来源：债券 2016年6期
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