摘 要：资金和融资问题是城市基础设施建设的主要障碍，城投公司作为城市基础设施建设的主力军，承担着巨大的融资和偿债压力。各地政府为解决资金和融资问题，普遍的做法就是把土地开发和基础设施建设相结合，将土地增值收益用于平衡城市基础设施建设投资。用土地增值收益平衡城市基础设施建设投资，总的来说有三种模式，即土地储备中心模式、一级整理模式、划拨增资模式。三种模式各有优劣，本文通过分析其不同特点，提出了城投企业在不同的发展阶段适用的以土地收益平衡基础设施建设投资模式。
关键词：土地收益；基础设施投资；模式
城市基础设施建设发展的桎梏是建设资金匮乏问题，自2008年下半年，在4万亿投资的刺激政策出台后，商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设，制约城投企业发展的融资问题得到暂时缓解。但随着近期宏观经济、金融政策的调整，城市基础设施建设资金平衡最终仍依靠开发过程中的土地增值和经营收益。
用土地增值收益平衡城市基础设施建设投资，总的来说有三种模式，即土地储备中心模式、一级整理模式、划拨增资模式。
一、土地储备中心模式
政府将土地储备的职能直接赋予城投公司，用土地储备收益平衡城市基础设施建设资金缺口。
（一）优点
1、增强城投公司持续融资能力
城投公司具有土地储备中心的职能后，统筹进行土地的一级开发，科学安排土地开发时序，同时土地收益定向用于基础设施建设，保证基础设施建设资金来源稳定，能够提高城投公司的持续融资能力。
2、降低政府信用风险
为尽快推动城市基础设施建设，以政府信用为依托的银行贷款成为了主要的资金来源。基础设施巨大的资金需求导致城投公司资产负债率不断攀升，持续融资能力不断下降，政府信用风险日益增大。城投公司具有土地储备中心职能后，可以依据实际需要，选择适当的土地，在银行信用评估的基础上科学合理的融资，保证公司未来的偿债能力，以收定支，从而有效降低政府信用风险。
3、统筹规划，提升土地价值。
有利于发挥一体化运作的优势，减少土地资源收益流失，城投公司具备土地储备中心职能后，可将城市建设项目与周边经营性土地统筹考虑，通过项目的实施有效提升周边土地价值；同时，在项目的前期阶段，城建土地储备中心可以根据项目的实施计划，提前实施征地拆迁和土地储备工作，一方面可节约投资，另一方面可降低征地拆迁成本，进一步提高建设资金的使用效率。
（二）缺点
2012年3月开始，国土资源部要求各地土地储备机构必须与其下属及挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩。各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。也就是说，赋予城投公司土地储备职能将存在政策上的障碍。
（三）典型城市
武汉市土地整理储备中心和武汉市国有投资有限公司在2005年共同出资成立的武汉市都市产业投资发展有限公司，其主要职责就是负责都市产业发展范围内的土地开发整理工作，具备了土地储备和一级开发职能。
重庆市于2002年在原有地产集团履行市土地储备中心功能的同时，组建了隶属于城投公司的城建土地储备中心，该中心具备一级市场的土地储备和开发资格，以规划土地未来的出让金作为质押，向银行借款，通过基础设施建设开发使生地变熟地后进交易中心挂牌，增值收入返还城投公司用于城市建设。城投公司不再单一依靠财政支持，实现了城市建设资金筹措上相对的自主性。
二、一级整理代建模式
城投公司受土地储备中心委托，代理进行土地一级开整理，同时政府明确该地块实现的土地增值收益定向用于城市基础设施建设项目的投资平衡，城投公司无土地储备职能，相当于土地储备中心的土地一级整理代建单位。
（一）优点
1、统筹土地一级整理与基础设施建设
城投公司统筹安排土地一级整理和基础设施建设，有利于科学安排土地开发和基础设施建设时序。
2、资金压力小，不承担投资风险。
代建模式下，由于是政府出资,因此储备土地出让后的所得收益全部归政府所有,投资风险也由政府承担, 城投公司没有融资压力,不承担投资风险。
3、利润来源稳定，投资回报模式清晰。
政府明确该地块实现的土地增值收益定向用于城市基础设施建设项目的投资平衡。因此，利润来源稳定，能与政府、市场间建立起清晰的投资回报模式。
（二）缺点
1、开发周期长
从征地拆迁到生地变熟地、进入交易市场的土地一级整理过程，往往需要1-3年或更长的时间，在目前宏观政策条件下，土地增值收益定向返还城投公司所需时间可能更长，因此土地开发对于基础设施建设的推动作用短期内难以体现。
2、投资收益率较低
城投公司只按照要求完成规定的一级整理任务,不承担投资风险,也只能获得略低于行业平均水平的利润。
（三）典型城市
目前北京市存量储备用地的一级整理,有一部分是政府作为开发主体投资,委托企业具体实施的。按照北京市的规定,一级开发商挣得的管理费用不高于土地储备开发成本的2%,利润率不高于招标底价中土地储备开发预计总成本的8%。天津滨海新区及各功能区的多数城投类公司也采用政府授权企业取得土地一级整理收益反哺基础设施建设的模式。
三、划拨增资模式
政府把土地无偿划拨给城投公司，将土地作价并注入公司作为注册资本金，城投公司负责对该片土地进行一二级联动开发，开发收益用于平衡基础设施建设资金缺口。
（一）优点
1、提高融资能力
将土地无偿划拨给城投公司作为注册资本，能够增加公司资本金，迅速扩大公司资产规模，改善资产负债结构，同时，城投公司能够用土地进行抵押贷款，从而提高融资能力。
2、增加经营性资产，为公司带来新的利润增长点。
城投公司获得土地后，与市场对接，进行一二级联动开发，能够获得新的发展机遇，如进入高端房地产业，拥有优质物业等，从而增加公司经营性资产，创造新的利润增长点。
3、开发方式多样化，多渠道筹集建设资金。
城投公司一级开发完毕后，可以获得土地转让收益，或者和他方合作共同开发，或者自行开发，开发方式多样化，有利于多渠道快速筹集建设资金。
（二）缺点
1、开发周期过长
土地一级开发需要1-3年时间，如果城投公司进行二级开发，需要更长时间，尤其是在房地产限购政策的影响下。土地一级整理成本需要在3-5年后才能得到补偿，对于急需资金的城投公司和基础设施建设而言，资金周转速度过低。
2、具有一定市场风险
为城市基础设施建设投融资而成立的城投公司一般不具备土地二级开发经验，对于房地产市场的敏感度不高，产品设计和房地产品牌意识较差，因此，进行二级开发存在一定的市场风险。在房地产市场走向不明朗的大环境下，城投公司开发出来的产品不一定适应市场需要，存在滞销而无法收回成本的可能。
（三）典型城市
天津市在区域开发过程中，采取了土地无偿划拨给城投公司增资的模式，土地用于政府保障性住房和商品房建设开发，城投公司的融资能力大为提高，综合实力显著增强。
四、城投公司应选取的模式
三种模式各有其优缺点，城投公司应根据自身条件和市场需求选取模式。
（一）城投公司组建初期，适宜选取划拨增资模式。
城投公司组建初期，资产规模较小，信用等级不高，融资能力较弱，缺乏建设资金。通过土地划拨，公司既可以迅速扩大资产规模，提高融资能力，又能够节省为获取土地而支付的出让金，缓解资金压力。在土地一级开发完毕后，公司通过合理安排开发时序和开发模式，选择出让土地或自行二级开发，最终实现资金平衡。
（二）融资压力较大时期，适宜选取一级整理代建模式。
一级开发代建模式下，政府是投资主体,委托企业具体实施。城投公司只是负责一级整理，融资压力和投资风险较小，并且能够获得较低但稳定的收益。城投公司存在较大融资压力时，选取一级开发代建模式无疑是最好的选择。城投公司甚至可以以承建项目未来稳定的收益为担保，获得银行贷款，缓解公司资金压力。
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