(一)建立和完善审计管理的制度框架 尽管五年规划的制定与实施收到较好效果,但从组织发展管理的角度看,目前我国政府审计管理制度框架的内容比较单一,还缺乏与五年规划配套和相互支撑的具体的审计业务滚动计划、单项业务绩效协定;缺乏对五年规划实施中的风险分析与可能的舞弊控制;没有将五年规划中的重点工作与部门预算建立对应关系,部分规划内容缺乏应有的资金支持。因此,完善审计管理的制度框架,就是要以五年规划为核心,建立审计业务滚动计划、审计业务支撑计划、单项审计业务绩效协定以及风险管理计划(含舞弊控制)为内容的战略计划框架,重视部门预算的编制和执行中对五年规划重点工作的支持,注意各个计划之间的衔接,使审计管理的制度框架成为一个有机整体。 (二)清晰划分审计管理制度框架中不同计划或制度的管理定位 1、五年规划主要是确定审计机关的指导思想、总体发展目标和事关全局的重点工作的具体目标与对策(通过具体目标支撑总体目标),明确审计管理制度框架中包括的各项计划或制度及其之间的相互关系。 2、审计业务滚动计划主要是关注五年规划确定的总体目标的实施步骤和绩效分解与落实。具体地说,一是将重点工作事项的目标和对策细化为具体的、以“三年为一个滚动周期”的审计任务计划;二是将“三年为一个滚动周期”确定的审计任务与“年度审计项目计划”衔接起来,切实发挥计划效能;三是通过年度审计计划的选择,确定具体审计项目,并同部门预算挂勾。 3、单项绩效协定主要是结合部门预算中的项目预算、审计工作方案、实施方案,关注具体审计业务或审计支撑业务的绩效,实现已经明确的年度审计工作具体目标的进一步分解与衔接。重点做好资金、人员等审计资源的管理,并通过审计机关与审计组织签订协定的方式将其确定下来,以便于落实与考核。为此,要通过审计成本管理,实行项目预算管理,加强成本控制。对基本支出和外勤审计经费分别实行定额定员管理和项目测算管理;在做好审计成本基础数据的分析和测算工作的基础上,审计项目要做到审前调查时有概算,正式审计前有预算,项目结束后有决算,实施结果有评估。 4、审计业务支撑体系主要是针对五年规划确定的、业务工作之外的对业务工作起到支撑作用的其他审计工作的具体任务。我国审计业务的支撑体系就是“人、法、技”建设,是今后审计工作不断取得新发展的重要保证。审计机关可针对支撑体系的某一方面制定发展计划,如关于人才工作和人力资源管理的发展计划;关于《审计法》的宣传与落实、审计标准、审计准则和审计指南研究的发展计划等。 5、风险管理(含舞弊控制)计划主要是关注五年规划和其他计划和制度实施过程中的风险管理与控制。它将风险管理的理念引入各项审计工作,针对“五年规划”确定的每一个重点审计工作领域,从确定风险存在的环境、识别风险、分析风险、评价风险和处理风险等五个环节,合理地确定风险控制措施。同时定期分析和总结回顾五年规划审计工作的各个重点领域的风险水平和控制措施,修订风险管理(含舞弊控制)计划,确保审计工作的健康发展。 (三)关注外部环境变化对政府审计管理的机遇与挑战 改进和提高政府审计管理必须高度关注其外部环境变化。在我国现行的审计管理体制下,外部环境的变化同时意味着政府审计发展与管理的机遇与挑战。当前政府审计发展与管理过程中应该十分关注以下几个外部环境问题: 1、新的会计、审计准则体系的颁布对政府审计管理的影响。一方面要求政府审计人员必须具备针对新的会计准则体系下的企业审计的技术能力;另一方面,已实现与国际审计准则接轨的社会审计准则体系的建立势必要求加快政府审计准则体系的建立。从国际上看,社会审计与政府审计在财务报表审计准则的技术方法上的趋同,要求政府审计机关借鉴社会审计准则体系规范和其他一些好的技术方法,建立起政府审计准则,进一步规范政府审计行为。 2、政府审计的国际潮流与我国政府的国际定位。总体而言,目前大多数国家的政府审计工作包括财务报表审计与效益审计两部分。各国财务报表审计多是基于风险基础的审计方法,在审计准则的建立和审计方法的运用方面多趋向于国际审计准则,较为规范,但各国效益审计的方法和领域则有所不同。在财务报表审计领域,目前我国政府尚未开展真正意义的、符合国际审计准则的财务报表审计。实际工作中的财务报表审计(或预算执行审计)仍停留在账户审计或交易审计的层面,很少运用风险基础的审计方法,也没对单位财务报表的总体发表意见。这些方面都需要改进,以实现政府财务审计的规范发展,尽快并入国际审计潮流。在效益审计领域,我国正处于起步和探索阶段,如何从中国的国情出发,将合法性审计纳入效益审计的范畴,赋予“经济、效率、效果”以新的、具有中国特色的内容,将是探索有中国特色效益审计的关键,也是我国政府效益审计实现与国际同步的关键。 3、适应管理体制对审计工作的影响。从目前的情况看,审计机关隶属于政府管理的体制短期内不会改变。基于这种判断,管理体制对审计工作的影响的核心问题就是审计工作如何适应这种管理体制的要求,寻求最佳途径,发挥更大作用。要从实际出发,充分利用舆论和社会监督,针对不同的对象,制定不同的宣传内容、重点和方法,使审计工作更好地得到各方面的支持、理解和帮助。 (四)重视审计管理体制框架落实的组织保证和业绩考核,从制度上保证审计管理工作的连续性 五年规划实施以来,规划中的许多重要内容,如“两个并重”、“三项基础工作”、审计公告、改进审计管理和整合审计资源得到了切实有效的落实,取得了显著成果,使五年规划真正成为指导审计工作发展全局的纲领性文件。但也应看到,规划的实施过程中还缺乏相应的组织保证(没有明确监督规划实施的机构)和对实施效果的业绩考核制度。规划实施的效果更多地得益于领导的重视与决心,得益于全体审计人员的共识与行为,人治的特征较为明显。从审计工作发展和管理的长远看,这种制度的缺失很难保证管理工作的连续性。为此,必须重视审计管理制度框架落实的组织保证和业绩考核。一方面,审计署应建立相关机构,或将职责明确给某一部门,由其负责规划执行情况的年度回顾和总结,协调审计管理制度框架中各项计划任务的界定与衔接。另一方面,要在关注审计业务本身绩效考核的基础上,重视和关注对战略计划和各项审计管理计划实施过程中的业绩考核。 此外,在对审计管理制度框架各项发展计划进行具体的业绩考核时,在目前没有部门绩效预算的情况下,可以探索建立审计机关内部的绩效量化考核指标。借鉴相关领域的考核标准,如将iso9001引入审计业务支撑体系的质量控制中,以及在审计立项和实施使用建设项目的管理程序和方法等。
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