若以布坎南(J. M. Buchanan)和塔洛克(G. Tullock)于1962年发表《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》(以下简称《同意的计算》)一书为标志，公共选择学派创立已逾半个世纪。现代公共选择理论的研究范围十分庞杂，涵盖了公共物品、投票、政党竞争、宏观经济政策等众多领域。本文无意于梳理公共选择学派的全部领域，而专注于该学派在公共物品领域的理论贡献，准确地讲，主要梳理和归纳布坎南本人的公共物品理论。这不仅是因为布坎南作为公共选择学派创始人所处的特殊地位，也不仅是因为他是该学派迄今为止唯一的诺贝尔经济学奖获得者，更主要的是因为，布坎南的公共物品理论几乎代表了全部公共选择学派的公共物品理论；该学派其他学者在公共物品理论方面的贡献，也都围绕着布坎南开创的理论范式而展开。然而，以布坎南为主要贡献者的公共物品理论，长久以来一直处于被忽视的状态，并不见容于主流经济学。笔者大胆揣测，其原因或许有二：其一，布坎南经济思想的规范立场，通常意味着对政府的不信任，即反对将大量的资源集中在政府手中，这一点无疑是政府不喜欢的；而且，在那些乐于给政府提供“政策建议”的经济学家看来，这种立场也是不受欢迎的。其二，布坎南本人的著作大都十分晦涩，并非“读者友好型”作品；而且，公共物品理论是布坎南早年的研究重点，其晚年的研究则扩展到伦理学、方法论等领域，这些都妨碍了其公共物品理论的广泛传播。然而，布坎南的公共物品理论是对主流公共物品理论的重大矫正，如果不吸纳布坎南的公共物品理论，就无法对公共物品形成完整、全面的理解。因此，本文将对以布坎南为主要代表的公共选择学派的公共物品理论进行梳理和分析。 布坎南在《公共物品的需求与供给》(以下简称《公共物品》)一书中，开门见山地给出他对私人物品和公共物品的定义：“人们观察到有些物品和服务是通过市场制度实现需求与供给的，而另一些物品与服务则通过政治制度实现需求与供给，前者被称为私人物品，后者则称为公共物品”(Buchanan，1968；布坎南，2009a)。可见，布坎南对公共物品的定义与“主流”经济学不同，没有诉诸非排他性和非竞争性等物品或服务的固有属性，而是通过其提供手段来定义。在很大程度上，布坎南的公共物品理论，是对以马斯格雷夫(R. A. Musgrave，1959)和萨缪尔森(P. A. Samuelson，1954)为代表的新古典公共物品理论(即主流公共物品理论)的一种反对和替代。布坎南的公共物品理论，是建立在对经济学的独特认识和方法论基础上的。 一、交易范式 在布坎南看来，经济的本质是一种无目的的秩序，而不是一种有目的的制度安排。意即，经济的本质是人类(以交换为形式)进行互动的一种秩序，而不是为了实现某种目的、功能的制度安排；作为一种秩序，其结果无所谓成功或失败，但若作为一种有目的的制度安排，其结果当然有成功或失败(Buchanan，1991)。 布坎南认为，自20世纪30年代罗宾斯(L. Robbins)将经济学定义为“研究稀缺资源配置的科学”以来，经济日渐被视为一种为了实现“最优”配置的制度安排，从而导致经济学“将过多的注意力集中在了稀缺、选择和价值最大化上”，于是“对于资源配置问题来说，市场解决办法常常被设计得类似于计划解决办法，也就不足为奇了”(Buchanan，1991；布坎南，2008)。如果把经济视为一种资源配置的“手段”，经济学家自然就扮演起了客观公正的旁观者角色，对这一“手段”是否实现了某种客观公正的“最优”目标进行评判，进而诉诸一个独立于经济体系的、同样客观公正且仁慈的政府，对那些未能导致“最优”的行为和制度安排进行干预和矫正。这就是建立在新古典经济学基础上、名曰“福利经济学”的全部逻辑起点。 在新古典范式下，完全竞争市场及其结果——社会福利最大化不仅是一个实证结果，并且被赋予强烈的规范含义，即这个结果是“最优的”、“有效率的”。若以目的论的视角来看待经济，对这一“最优”结果的任何偏离都将被视为“市场失灵”；然而，若将经济视为一种人与人之间互动(主要表现为交换)的“秩序”，那么在这种“秩序”之下产生的结果，则无所谓最优与否(Buchanan，1991)。 以交易或交换为主要内容，并体现为一种“秩序”的经济，其真正的规范含义应体现为交易规则或交易制度是否自由和公正，而不是体现为交易的结果是否“最优”或“最大化”。以结果来评价经济绩效，其深层的理论基点是功利主义；而以交易规则来评价经济绩效，其深层的理论基点是契约论传统。布坎南经济学研究的交易范式或契约论范式，体现的是某种类似于“程序正义”的方法论，而不是正统福利经济学“结果正义”的方法论。新古典经济学面临着一种内在的不一致：一方面，以效用最大化行为来刻画的理性个人是整个经济分析的起点，即方法论上的个人主义；另一方面，各种组织、市场乃至整个经济又被视为某种类似于“有机体”的存在，似乎也有某种“目标”，这又体现出集体主义方法论的特点(范伯格，2011)。 而在交易范式下，不论是市场，还是企业、政府等各种组织，都是人与人之间通过交易实现互动(interaction)的某种形式和手段，只有个人是有目标的，而各种所谓“集体目标”，不过是人与人在交易互动过程中产生的一种比喻的说法。根据布坎南对公共物品的定义，人们在某种集体决策规则之下进行的具体决策，即“通过政治制度实现需求与供给”，就是在提供某种公共物品。这里的“政治制度”应从宽泛的意义上来理解，各种各样的组织内集体决策规则(组织小到企业、社团，大到整个国家)均属于“政治制度”(与市场制度相对应)。 此外，布坎南看待经济的“交易范式”，与主要由科斯(R. H. Coase)、阿尔钦(A. A. Alchian)、威廉姆森(O. E. Williamson)等人开创的“交易范式”的关键区别在于：前者强调组织内交易与市场交易的不同，后者则强调组织内交易与市场交易的相同(范伯格，2011)。从人的行动而非物品本身特性来建立公共物品理论，是布坎南公共物品理论的逻辑起点。 布坎南认为，以马歇尔(A. Marshall)为代表的新古典经济学范式，从个人之间的交易互动出发，得出了一整套私人物品的需求和供给理论。但私人物品的供求理论，其暗含的前提是完全竞争市场制度，而在此前提下得出的关于交易的“效率”和“最优”边际必要条件，本身并不具备任何规范含义，而仅具有实证含义。从个人交易行为出发，只要交易是自愿的，那么竞争市场制度本身，以及竞争市场制度下的种种交易后果(包括“效率”这一概念)，不过是一些描述性的(descriptive)特征，而并不包含价值规范。进一步，竞争市场制度本身不能作为经济分析的逻辑起点。假设竞争市场制度的存在，推测出该制度下的交易后果并赋予这些后果以规范含义，进而用这些具有规范含义的各种标准(如效率、最优)去衡量其他制度下的各种后果，这种方法即便不是错误的，也是极为片面的。布坎南认为，完全竞争市场制度本身就是一种结果，而非起点，真正使完全竞争市场制度具有“效率”含义的，是个人之间的自愿交易，而非任何外部价值规范。因此，将私人物品自愿交易产生的完全竞争市场制度及其各种后果作为标准，来发展公共物品交易理论或评价公共物品的需求与供给后果，是不恰当的(Buchanan，1968)。 二、公共物品理论中的一致同意规则 熟悉布坎南著作的读者都知道，“一致同意”(unaminity)是布坎南著作中反复出现的一个术语，并且在其整个理论体系中占有极其重要的地位。一致同意规则，最先由瑞典经济学家威克塞尔(K. Wicksell)提出，并经布坎南的大力发展而广为人知。从定义上来看，一致同意规则就是一种每个人都表示同意的集体决策规则，如果用投票来表达个人意愿，就意味着全票赞成。布坎南公共物品理论的出发点是：一致同意规则是自愿交易的根本特点，各种制度归根到底是由理性的个人通过自愿的交易互动发展起来的。其中私人物品自愿交易发展出的是竞争性市场制度，而公共物品自愿交易发展出的便是一致同意规则下的集体决策制度。换言之，一致同意规则在公共物品理论中扮演的角色，相当于完全竞争市场制度在私人物品理论中的角色(Buchanan，1968)。布坎南指出，如果私人物品是自愿交易的，那么由此发展出的竞争性市场制度，正是体现了一种“隐性一致同意”(implicit unaminity)规则。因为，私人物品交易通常表现为双边交易，交易达成，首先意味着买卖双方都同意这一交易；而该交易与其他人无关(因为私人物品没有外部性)，因此其他人对此交易也默认“同意”(否则其他人可以开出更有吸引力的交易条件来表示“不同意”)，从而在私人物品自愿交易中，也体现了一种“隐性一致同意”。公共物品由于其不可分性(indivisibility)，从交易的视角来看，涉及所有参与人之间的多边交易(不同于私人物品的双边交易)；如果要保证每个交易参与者关于公共物品的集体决策是自愿的，那么就必须满足一致同意规则。因此，从交易或交换的视角来看，如果交易是自愿的，那么不论是私人物品交易还是公共物品交易，均须满足一致同意规则，只不过前者是隐性的，后者是显性的(Buchanan，1975)。 由于公共物品的不可分性，利益相关者可以隐瞒自己的真实需求，期望他人承担公共物品的提供成本，而自己并不承担也可以参与分享，这种行为叫作“搭便车”(free-ride)。公共物品自愿提供的“囚徒困境”模型，揭示了存在“搭便车”行为时竞争性市场制度提供公共物品的困难。此时，理性行为人将诉诸某种集体决策来实现公共物品的提供。就涉及多边交易的公共物品集体决策来说，布坎南区分了两种情形：小规模群体和大规模群体。区分的理由在于，两种情形下个人行为的心理学基础是不同的。在小规模群体当中，个人能够清晰地感觉到自己与其他人之间的相互依赖，即人与人之间是人格化的(personal)关系。在此情形下，人们将采取策略性行动，如结盟、合作、讨价还价、以牙还牙等。尽管公共物品供给的“囚徒困境”模型一般均是以两人为例进行说明，然而大量合作博弈、演化博弈的研究结果表明，小规模群体下更容易产生合作解而不是非合作解(Buchanan，1968；肖特，2003；萨格登，2008)。相比之下，在大规模群体当中，个人很少感受到与其他人的相互依赖，毋宁说他把其他人当作某种类似于“自然”的存在，即人与人之间是非人格化的(impersonal)关系。不过，此时“搭便车”行为并不表现为“搭”某个人的“便车”，甚至理性行为人根本就没想到要占其他人的便宜。准确地讲，大规模群体下公共物品的多边交易之所以难以达成，表面上看是因为全体成员达成显性同意的协商成本极高，而其深层原因在于“个人的行动是如此微不足道，以至于不会对总体结果产生任何影响”(Buchanan，1968；布坎南，2009a)。因此，如果没有某种决策规则改变人的行为，理性的个人将不会采取任何行动，关于公共物品的交易将无法达成。 布坎南认为，如果采用一致同意规则，将能够消除大规模群体下的“搭便车”行为。原因在于，采用一致同意规则也就意味着实行一票否决制，此时每个人都意识到自己的重要性，如果公共物品给他带来的收益大于他所分担的成本，那么他将不再有隐瞒自己真实需求的激励，否则只要一个人的“搭便车”行为就足以导致公共物品无法提供。一致同意规则之下，每个人不再把其他人当作“自然”的存在，而是把“其他所有人”当作一个人格化的行动者。也就是说，在个人行动的意义上，一致同意规则将大规模群体转化成了小规模群体，甚至是两人情形(Buchanan，1975)。 正如完全竞争市场制度是私人物品交易的“理想”制度一样，一致同意规则也是公共物品交易的“理想”制度。由于公共物品交易涉及所有参与者之间的多边交易，这意味着，一方面，达成多边交易的协调成本将随着人数的增加而急剧增大；另一方面，任一投反对票的非理性参与者都将导致集体决策无法达成。换言之，一致同意规则过于严苛，因此也过于脆弱，现实中很少有集体决策采取该原则。对此，威克塞尔提出的修正方案是“相对一致同意”(relative unaminity)，如全体成员的六分之五同意(Buchanan，1968)。如果决策规则改为“相对一致同意”，那么个人将意识到自己手中的一票不再具有完全一致同意时的威力，他预期即使自己投反对票，也仍然无法左右最终决策结果，那么他就倾向于投赞成票而不是采取“搭便车”行为。 三、集体决策规则的选择 在布坎南的交易范式公共物品理论中，一致同意规则(或相对一致同意规则)能够成功地消除“搭便车”行为，从而保证了公共物品交易的有效达成。然而，一致同意规则仅是众多决策规则中的一种，何以保证参与公共物品交易的个人会一致同意采用一致同意规则？ 如果诉诸外部强制力量，那就意味着又退回到新古典范式下，预设一个客观公正的外部仲裁者参与到公共物品决策中来，这与自愿交易范式下的公共物品理论是相悖的。尽管一致同意规则在公共物品理论中的地位和功能，相当于竞争性市场制度在私人物品理论中的地位和功能，但是布坎南清楚地认识到，“威克塞尔式的选择——决策机制，却很少能够从个人的理性决策中自然地生发出来”(Buchanan，1968；布坎南，2009a)。那么，从个人的理性行为出发，究竟什么样的决策规则会被选择呢？这就涉及决策规则的决策，即参与者在对具体公共物品交易进行决策时，首先要对所采取决策规则进行选择。与个人决策相比，集体决策最大的特征是“相互外部性”(reciprocal externalities)，即参与者彼此之间相互影响。这种相互影响表现为每个人面对的两种成本：外部成本与决策成本。所谓外部成本，是指个人感受到的(或预期到的)集体内其他人的行动给他带来的强制成本，当他本人不赞同某一方案时，他就受到了那些表示赞同的人的“强制”。所谓决策成本，是指为了就某一方案达成一致，参与者彼此之间协商、沟通、妥协的成本。如果全体参与者总数为N，决策规则中表示同意的人数为F61Y832.jpg，显然有1≤F61Y832.jpg≤N，一致同意规则意味着F61Y832.jpg=N。个人感受到的外部成本，显然随着同意人数的增多而递减，当F61Y832.jpg=N时，外部成本为零，此时个人完全不受任何人强制。个人面对的决策成本，则随着同意人数的增多而递增，因为表示同意的人数越多，彼此之间进行协商沟通的成本就越高，当F61Y832.jpg=1时，决策成本为零。如果将个人i面对的两种成本写成F61Y832.jpg的函数，则二者可分别表示为： F61Y831.jpg 尽管一致同意规则往往并非最优决策规则，但其在所有集体决策规则中的独特地位在于：一致同意规则是唯一能够保证任何人都不受强制的决策规则。因此，一致同意规则在某种意义上属于“基准”规则(类似于完全竞争市场制度在私人物品理论中的地位)，任何对该规则的偏离(即F61Y832.jpg＜N)只不过是考虑到决策成本时的权宜之计。进一步，如果不考虑决策成本，那么任何偏离一致同意规则的决策规则都将给个人带来一定的外部成本；即便考虑决策成本，总成本F61Y833.jpg最小化时也并不为零，所以，理性的个人在决定是否参与某项集体决策时，将会计算并比较自己参与集体决策所获得的收益与面临的成本孰大孰小。除非个人能够清楚地知道自己参与集体决策的收益大于成本，否则他将拒绝参加集体决策。例如，个人在决定是否参加有关某项公共物品提供的集体决策时，除非他能够确定公共物品给他带来的收益大于他为公共物品分担的成本与决策过程成本之和，否则他宁可不要这一公共物品，同时拒绝参加集体决策。此外，个人在决定是否参加某一集体决策时，处于某种“无知之幕”(the veil of ignorance)①或“不确定之幕”(the veil of uncertainty)的状态：如果采取不足一致同意规则(即F61Y832.jpg＜N的规则)，他并不确定自己属于多数还是少数。这种“不确定性”将使他更加审慎地参与集体决策。换言之，如果理性的个人预期到即将参与的集体决策是在多数规则而非一致同意规则下做出的，那么他将尽量避免卷入这种集体活动。反过来，与一致同意规则下制定的公共物品提供决策相比，任何不足一致同意规则(即F61Y832.jpg＜N的规则或多数规则)都将导致公共物品的过度供给；在其他条件不变的情况下，F61Y832.jpg越是远离N，公共物品供给就越是过度(Buchanan & Tullock，1962)。 四、公共物品决策过程与帕累托效率 (一)集体决策规则与帕累托效率 前已述及，布坎南并不否认公共物品具有“不可分性”(indivisibility)，但这种“不可分性”在布坎南看来，与其说是源于物品或服务本身的特性，毋宁说是源于决策过程的不可分性。换言之，布坎南对公共物品“不可分性”的强调，重点在于其决策过程的“集体性”，即集体决策。主流经济学的公共物品理论，建立于“效率”基准上，这里的效率指的是“帕累托效率”(Pareto efficiency)。而集体决策规则中的“一致同意规则”，恰是等同于“帕累托效率”的决策规则。这是因为，“一致同意规则”意味着没有人受到来自他人的强制，即任何人都没有遭受外部成本；反过来，任何偏离“一致同意规则”的决策规则，都将导致至少一个人承受来自他人的外部成本。而帕累托效率的意思是，任何偏离帕累托效率的改变，都将导致至少一个人的状况变差。因此，在公共物品决策过程中的“一致同意原则”就相当于分散化经济决策过程中的“帕累托效率”原则。既然“帕累托效率”是竞争性私人物品市场的效率基准，那么“一致同意规则”就是公共物品集体决策的效率基准(Buchanan，1968)。 如果说，任何不满足完全竞争市场条件的私人物品交易将无法达到帕累托效率的状态，那么只要存在决策成本，公共物品集体决策规则也将偏离“一致同意规则”。然而，这种情况下的“偏离”，并不意味着对效率准则的背叛。正是因为考虑到决策成本，理性的行为人在参与集体决策过程的时候，为了实现决策过程的“效率”，将不会选择“一致同意规则”。因此，公共物品集体决策过程往往采取“不足一致同意规则”的决策规则，恰是出于一种更广义的“效率”考量。换言之，在公共物品集体决策过程中，对“帕累托效率”的对应准则——“一致同意规则”的偏离，并非意味着非效率，而恰恰是为了满足广义的“效率”标准。现实中的公共物品集体决策，很少采取“一致同意规则”，而且也很少采取“一事一议”式的决策方式，即每次面临公共物品提供问题时都要重新决策一次，而往往是一旦选定某种决策规则，就会保持较长时期，如税收规则和公共支出规则(Buchanan，1968)。 进一步，既然公共物品的集体决策过程往往会出现对“一致同意规则”的偏离，那么，以市场自发提供公共物品无法实现“帕累托效率”为由，进而诉诸公共物品的“政府提供”来实现帕累托效率的做法就失去了其理论依据。因此，主流经济学公共物品理论的规范含义——由政府提供公共物品来实现市场无法实现的“帕累托效率”，就陷入了“双重标准”的矛盾境地：一方面以“帕累托效率”为标准来衡量公共物品的市场提供，另一方面却不以“一致同意规则”为标准来衡量公共物品政府提供的决策过程。如果偏离“一致同意规则”意味着“非效率”的话(仅考虑帕累托意义上的效率)，那么没有理由认为这种“非效率”一定小于市场自发提供公共物品时的“非帕累托效率”。从这个意义上说，主流公共物品理论的规范含义(即由政府来提供公共物品)是站不住脚的，因为这不过是以一种新的非效率来代替另一种非效率，没有任何先验的理由认为前者比后者更可取(贝斯利，2009)。 (二)走向现实的集体决策 在布坎南的各种著作中，似乎会出现结论不一致的地方。如关于帕累托效率和一致同意规则的关系，布坎南在其《公共物品》中曾指出：“帕累托最优转换成政治选择术语，便是威克塞尔一致同意。这两个概念之间的直接关系是不言而喻的。除非集体的全部成员都同意进行某种变革，个别或部分成员的境遇必然因为这一变革而恶化；这一变革提议就不符合帕累托最优标准。……假如没有一种境况的变化会被一致同意，那么初始境况或现状就是帕累托最优的”(Buchanan，1968；布坎南，2009a)。 这段话正是我们前面分析过的一致同意规则与帕累托效率的等价关系。然而，布坎南在其与塔洛克合著的《同意的计算》中，又表示：“如果不允许有额外支付，那么无论是独裁还是全体一致规则，在任何情况下都不会产生帕累托边线上的配置(imputation)。全体一致规则总是会导致指向该边线的移动，但是是否会到达帕累托最优边线或平面，这却没有任何保障”(Buchanan & Tullock，1962；坎南与塔洛克，2000)。 这似乎又意味着一致同意规则和帕累托效率并非一一对应。应如何理解这种看似自相矛盾的结论呢？解开这一“矛盾”的关键在于认识到：在《公共物品》中，布坎南所分析的理性个人之间的公共物品交易互动过程，其前提假设是所分析的公共物品在数量上是连续可变的；而在《同意的计算》中，所分析的集体决策的议案在数量上是离散的。换言之，在《公共物品》中，布坎南所分析的公共物品在数量上是可变的，理性的个人在交易互动过程中可以就公共物品的数量进行调整；而在《同意的计算》中，所分析的议案涉及“要么接受，要么拒绝”的投票(up-down vote)，因而不具备数量上的可调整性。而上述第二段引文中的“额外支付”，指的是存在“选票交易”的情况，或者使用塔洛克更喜欢的一个术语，叫作“互投赞成票”(logrolling)(Tullock，1998)。 以“互投赞成票”的形式进行选票交易，使得离散型的议案表决具有了某种类似于数量上连续可变的公共物品交易互动的特征，这就意味着原本僵化的“要么接受、要么拒绝”式的投票表决具有了通过交易进行调整的可能。举例而言，假设有二人就两种公共物品进行交易互动，参与人为A和B，两种公共物品分别为“清洁”和“防火”。A、B二人对清洁和防火分别拥有不同的偏好，A心目中清洁和防火的最佳组合是：100单位清洁、50单位防火，而B心目中的最佳组合是：50单位清洁、100单位防火。如果清洁和防火在数量上具有连续可变的特征，那么可以预见，A、B二人将就两种公共物品的数量通过“交易”进行调整，交易的结果可能是75单位清洁和75单位防火，也可能是80单位清洁和70单位防火，具体交易结果取决于A、B二人对两种公共物品的实际偏好以及谈判能力。 现假设A、B二人就清洁和防火的议案进行表决，A提出“100单位清洁、50单位防火”的议案，如果B“要么接受，要么拒绝”，A、B不能就两种公共物品的数量进行调整。若使用“一致同意规则”，那么B拒绝的话，该议案就不会被通过，A、B均得不到任何公共物品，这对两人来说显然是最差的一种结果。因此，B的理性选择是“接受”，并在随后自己提出“50单位清洁、100单位防火”的议案时，期待A的接受。如果A清楚地了解B的偏好，那么在B随后提出议案时，A也将选择“接受”，以此作为对B接受自己议案的某种“回报”。如果除A、B二人之外，还存在参与人C(不妨假设C只偏好30单位清洁、30单位防火)，并且采取的决策规则是简单多数规则，那么A、B二人为了形成多数联盟，将有动力“互投赞成票”以推动议案的通过(Buchanan & Tullock，1962)。存在C的情况下，甚至“100单位清洁、100单位防火”的议案也有可能得到通过，因为这种情况下C将被迫分担一部分公共物品成本。 因此，“互投赞成票”的做法使得议案得到通过的概率大大增加。如果使用一致同意规则，那么不仅可望达成帕累托效率的结果，并且调整的过程也是帕累托改进的(Pareto improvement)；在简单多数规则下，仍有望达成帕累托效率的结果(前提是各方参与人具有偏好上的对称性)，但调整的过程往往并非帕累托改进。帕累托效率与帕累托改进是不同的概念，从一个非帕累托效率状态变迁到帕累托效率状态，可能是帕累托改进，也可能不是帕累托改进；反过来，一个帕累托改进，并不意味着改变后的状态一定是帕累托效率的(Buchanan & Tullock，1962)。但是，在简单多数规则情况下，公共物品往往倾向于“过度”提供，如“100单位清洁、100单位防火”的议案得到通过。 需要指出的是，集体决策时公共物品的“过度”提供并不需要诉诸“多数剥削少数”的论据。虽然在上面的例子中，A、B可能形成多数联盟对C进行剥削，但这是一个充分条件，而非必要条件。只要公共物品议案总是以“一揽子”公共物品的形式出现，就意味着各种公共物品的数量调整是不充分的，即便在“互投赞成票”时也是如此。试想一下多人聚餐时的情形(这里指的是桌餐而非分餐)，很多人都感觉到，多人聚餐往往比自己单独用餐时人均花费更多(假设采取AA制)。其原因在于，每个人偏好的菜品不同，为了让其他人接受自己喜欢的菜品，自己也不得不接受他人喜欢的菜品(这意味着“互投赞成票”)，结果便是：每个人都消费了过多自己并不喜欢的菜品，公共物品“过度”提供了。这种情况下，没有任何人受到“剥削”，毋宁说此时意味着聚餐者处于一种“互相剥削”的状态。当然，如果某个人对所有菜品都不喜欢(可能觉得所有菜品都太贵了)，那么在AA制之下，无疑他将受到最严重的剥削，但这并非必要条件。 “互投赞成票”在公共物品集体决策过程中是一种普遍存在的现象，其根源在于公共物品数量调整的不充分。进一步，现实中的公共物品提供，往往是以“一揽子”公共物品的形式出现，很少有“一事一议”式的公共物品提供和融资决策。“一揽子”式的公共物品提供决策，使得“互投赞成票”行为更加普遍，进而导致公共物品的提供水平更加“过度”。 综上，现实中出于决策效率的考量，“一致同意规则”很少在公共物品提供决策中采用，而不得不以“不足一致同意”或简单多数规则代之；“互投赞成票”或“隐性互投赞成票”行为使得集体决策更容易达成，但往往也导致公共物品的过度供给。公共物品提供采取“一致同意规则”总是意味着帕累托改进，但未必能够达到帕累托最优状态；而“不足一致同意规则”必然意味着非帕累托改进。当然，在存在“互投赞成票”行为时，不论是何种决策规则，都可能达到帕累托最优状态(但调整过程未必是帕累托改进)。这就是以布坎南为主要代表的公共选择学派公共物品理论的福利含义(Buchanan & Tullock，1962)。 五、完整的公共物品需求和供给过程 (一)公共物品供给和需求的同时考虑 在以布坎南为首的公共选择学派看来，新古典范式下公共物品理论的最大缺陷在于需求和供给的“脱节”，甚至只有供给理论而没有需求理论。在这种范式下，研究的主要精力放在“最优税制”的推导上，即如何保证征税环节对经济的扭曲最小化，这等于仅考虑了公共物品的供给方面，而对公共物品的“需求—支出”环节一直未能给予充分的研究。确定恰当的“需求—支出”规模和支出结构，传统的办法是诉诸“社会福利函数”，近来的新发展则是诉诸各种各样的“需求显示”或“偏好表露”理论。②如此，在新古典范式下，似乎得到了完整的公共物品需求和供给理论。但是，这样的思路仍然不完整，因为“供给—税收环节”和“需求—支出环节”仍是分别加以考虑的，即公共物品的供给仍然独立于需求。然而，有充分的理由认为，理性的个人在确立税收制度和支出制度时，必然将两个环节综合起来考虑，而非将两个环节分别孤立地考虑。 布坎南指出，理性的个人在进行公共物品相关决策时，将意识到两种“公共性”，即公共物品本身的公共性(即共同消费性或不可分性)和成本分担的公共性。在现实中，后者即意味着税负(或费用)分担的公共性：在公共物品总成本一定的情况下，A负担较多，B负担就较少。而且，如果各方参与人不能就公共物品数量进行调整，或数量调整不充分，那么唯一能够进行调整并体现公共物品之“公共性”的就是税负—费用分担。况且，即便能够对公共物品数量进行调整，成本分担的公共性也不是无足轻重的，甚至，人们对于税费负担“公共性”的关注超过了对公共物品数量“公共性”的关注。仍以前面提到的聚餐为例，可以想见，人们对餐费分担方案的关注，往往超过了对聚餐总费用的关注。 在简单的二人模型中，同时考虑公共物品数量和税费分担方案的决策问题，可以通过两种思路来理解：其一，给定某一税费分担方案，二人在此方案下就公共物品数量进行调整；对应不同的税费分担方案，二人能够达成一致的公共物品数量是不同的。其二，给定某一公共物品数量，二人就不同的税费分担方案进行调整；对应不同的公共物品数量，二人能够达成一致的税费分担方案是不同的。这一决策过程中关键特征在于，随着公共物品数量的不断增加，双方能够达成一致的税费分担方案的可能性越来越小。可以想见，存在某一“临界”公共物品数量，在该数量处只有唯一的税费分担方案能得到通过，而超出该数量之后，任何税费分担方案都无法得到双方的一致同意。这一“临界”公共物品数量以及相应的唯一税费分担方案，成为公共物品决策的“威克塞尔解”(Buchanan，1968)。之所以称之为“威克塞尔解”，是因为这一结果是在同时考虑公共物品数量和税费分担方案情形下能够得到交易各方一致同意的唯一“数量—税费”组合，这恰是威克塞尔及布坎南主张的公共物品决策过程。 如果假设公共物品是以某种规模报酬不变的生产技术生产的，就可以把公共物品的总成本和数量视为一一对应的，于是公共物品数量可以表示为总成本的固定系数函数。同时考虑公共物品数量和税费分担安排的公共物品决策，就意味着同时考虑总成本和成本分担，这类似于同时考虑公共物品成本的“总量”和“结构”。威克塞尔解的存在意味着，随着“总量”从零开始逐渐增加，“结构”越来越重要，当“总量”超过某个值之后，将无法得到任何“结构”的支持。仍以聚餐为例，当聚餐总成本为100元时，大家对费用分摊并不十分看重(可能是AA制，也可能某人单独承担)；当聚餐总成本为1000元时，费用分摊安排就开始变得重要了(某人单独承担的可能性减小了)；而当聚餐总成本为10000元时，大家或将放弃聚餐(即便采取AA制)。 在“公共物品数量—税费分担”组合的二维空间中，正如私人物品交易时的“契约曲线”一样，公共物品交易也存在一条类似的“契约曲线”：该曲线上每一点都代表了一个“数量—税费”组合，且每一点都是帕累托最优状态。但是，只有“威克塞尔解”意味着特殊的帕累托最优，该状态的公共物品数量对应着唯一的税费分担安排；而其他帕累托最优状态至少对应两种税费分担安排(二人模型下是两种税费分担安排)。因此，威克塞尔解必定是帕累托最优解，但反之则不然，帕累托最优解未必是威克塞尔解。按照新古典范式的公共物品理论，“数量—税费”组合的契约曲线上每一点都是有效率的即帕累托最优的，具体结果落在哪一点上，取决于所选择的“社会福利函数”。换言之，公共物品的需求方面即公共物品数量，由“社会福利函数”决定。而按照布坎南的交易范式公共物品理论，公共物品的数量(需求方面)和税费分担安排(供给方面)是同时决定的。从这一意义上讲，同时考虑公共物品需求和供给的交易范式公共物品理论才是“完整的”公共物品理论。 单就公共物品数量而言，采用“社会福利函数”的方法可以实现任何数量，并且总能为这一数量找到帕累托最优的税费分担安排。例如，通过外部强制让富人承担较大的份额，让穷人承担较小的份额，可以是一种帕累托最优状态；而让穷人承担较大的份额，让富人承担较小的份额，同样可以是一种帕累托最优状态。然而，任何超出威克塞尔解的公共物品数量水平，必然意味着某种再分配因素，不论是“劫贫济富”还是“劫富济贫”。因此，公共物品“数量—税费”的威克塞尔解意味着公共物品的“纯”配置解，而不包含任何强制性的再分配因素。换言之，威克塞尔解意味着通过“自愿交易”所能实现的最大公共物品数量，任何小于这一数量的状态都意味着尚未穷尽进一步的交易，而任何超过这一数量的状态总伴随着某种强制(不论诉诸何种形式的社会福利函数)。进一步，以社会福利函数来确定公共物品数量，往往导致公共物品数量超过威克塞尔解对应的水平(否则各方参与人总可以通过自愿交易实现威克塞尔解)，这又一次意味着公共物品数量的“过度”供给(Buchanan & Kafoglis，1963)。 需要指出的是，并非只有公共物品的“过度”供给才意味着再分配因素。在税费分担安排不能灵活调整的情况下，如果根据某种社会福利函数确立了不足威克塞尔解的公共物品数量，各方参与人也不能通过自愿交易将数量扩大至威克塞尔解对应的水平。这种情形意味着双重的非效率：一方面公共物品数量“不足”，另一方面又伴随着再分配因素。与公共物品“过度”但实现了帕累托最优的状态相比，这似乎是一种更差的局面。严格来讲，比较公共物品“过度”并伴有再分配因素和公共物品“不足”并伴有再分配因素两种状态孰优孰劣，需要引入更高一级的“福利函数”，否则无从比较。此处所谓后者“更差”，是指未能实现帕累托最优。 以上将公共物品数量(需求)和税费分担(供给)同时加以考虑的方法，就其本质而言是一种实证分析，而非规范分析。或者说，人们在面对公共物品决策问题时，将公共物品数量和公共物品融资方法结合起来考虑，是符合常理的做法。没有理由认为人们会将二者割裂开来分别加以考虑，在对公共物品数量进行决策时不考虑成本分担安排。因此，公共物品决策的威克塞尔解本质上是一个实证结果。采取“一事一议”式的公共物品决策过程，可以预见威克塞尔解将会出现。与威克塞尔解相比，诉诸社会福利函数的做法往往导致公共物品“过度”供给，这一判断也是实证的，尽管看上去更像一个规范结论。 (二)财政制度的选择 布坎南公共物品理论最深刻的洞见便是，公共物品的需求将受到供给的影响。数量(需求)将受到税费分担安排(供给)的影响，这是公共物品与私人物品最根本的区别。就私人物品而言，不论其市场结构是完全竞争或是不完全竞争，供给和需求是分立的，供需双方通过价格纽带联系起来，影响消费者需求的只是产品的价格绝对值，消费者本人支付的价格与其他人支付的价格无关。而公共物品的供给主体和需求主体是同一的，纳税人(或缴费者)既是需求者，也是供给者。公共物品的消费者不仅关心自己所支付的价格(税费)，也关心其他人所支付的价格。这才是公共物品“公共性”的关键所在。 然而在现实中，人们很少对公共物品的需求和供给同时加以考虑，“一事一议”式的公共物品决策模式几乎从未出现(除了聚餐的例子以外)。既然公共物品的数量和税费分担安排同时考虑是一个实证而非规范的结果，为何这一实证结果并未出现呢？现实中的财政制度均表现为相对固定的税收制度和独立的公共预算制度，而税收制度和公共支出制度之间并无直接联系，“收支两条线”这一说法形象地刻画了现代财政制度的典型特征。理性的经济行为人为何要建立这种僵化的财政制度呢？ 答案在于决策成本。许多公共物品的提供决策，并非是一次性决策，而是长期的、反复的决策，如果每次决策都采取“一事一议”的方式，将导致巨大的决策成本。前面多次提到的“聚餐”，似乎是“一事一议”式公共物品决策的绝佳案例。然而即便是聚餐，也往往会采取某种相对固定的规则或惯例而非每次重新决策，如AA制或“轮流做东”等。出于“决策效率”的考虑，理性人将选择建立相对固定的税收制度和支出制度，并往往诉诸不足一致同意规则(如简单多数规则)来进行日常的公共物品决策。前已述及，在公共物品决策中采取不足一致同意规则往往导致公共物品过度供给，而将公共物品数量和税费分担安排分立考虑也将导致公共物品过度供给，不幸的是，现实中的公共物品决策通常都伴随着这两种非效率。人们为了追求决策效率，而不得不承担这种财政制度僵化带来的非效率。财政制度“僵化”的程度，取决于公共物品决策效率提高带来的“收益”与各种制度下的非效率(如公共物品的过度提供)导致的“成本”孰大孰小。 如果公共物品决策过程是民主的(不论是直接民主还是代议制民主)，那么上述分析就仍然是实证分析而非规范分析。在非民主政体下，纳税人暨公共物品消费者在公共物品决策过程中享有的权利被大大削弱，甚至完全被排除在决策过程之外，这种情况下财政制度导致的“非效率”会更加严重。此时，纳税人对财政制度选择的“成本—收益”分析不再起作用，因为纳税人别无选择，只能忍受外部强加的财政制度带来的非效率。 税收和支出制度的相对稳定并不意味着一成不变。理性的经济人在权衡决策效率和制度僵化导致的非效率之后，将对财政制度施加某种限制，即布坎南所谓的“财政宪法”(Buchanan，1968)。例如，对普遍受益型公共物品采取一般税收融资方式，而对于特定受益型公共物品采取专门税收融资等。而且，即便是利维坦(Leviathan)式的独裁者，如果他是理性的，也将遵循某种征税规则。布坎南曾指出，即便是一个追求纯剩余最大化的独裁者，也不会完全不提供公共物品，而是选择提供那些与税基具有互补性的公共物品。如提供公共道路，并对燃油征税，道路作为公共物品将导致民众对燃油的消费增加，从而为独裁者带来以燃油为税基的税收增加(Brennan & Buchanan，1980)。 六、谨慎的规范含义 以布坎南为主要代表的公共选择学派公共物品理论，就其整个分析逻辑而言都属于实证分析。而布坎南广为人知的反对政府干预、倡导小政府的规范立场，也是源自实证分析，而非某种外在的价值标准。 首先，主流经济学对税收的研究，主要关注税收对私人经济的扭曲(如所得税对劳动力供给的扭曲)，而布坎南则重点关注税收对公共物品决策过程的扭曲，即税费分担安排对公共物品决策过程的影响(Buchanan & Musgrave，1999)。从这一意义上来说，旨在为公共物品筹资的税收制度具有某种内生性，如果忽视了这一点，公共物品理论就是不完整的。 其次，主流经济学的公共物品理论将公共物品需求诉诸外生的社会福利函数，而布坎南的质疑是，即便存在社会福利函数，它是怎么诞生的？理性的纳税人为何会同意由某个外部实体来制定社会福利函数？从这一意义上来说，主流公共物品理论的规范含义(由政府来提供公共物品)是相当草率的。 再次，通过一般性税收来融资并提供“一揽子”公共物品，将因公共物品数量决策和税费分担决策的分立而导致“非效率”，如何能够证明这种“非效率”一定优于市场自发提供公共物品不足的“非效率”？通俗地讲，何以保证公共物品提供过程中固有的“政府失灵”一定优于“市场失灵”？ 最后，主流经济学主张政府提供公共物品的逻辑起点是为了克服市场提供公共物品的非效率，但诉诸社会福利函数来决定公共物品数量就必然涉及再分配因素，那么，公共物品由政府提供究竟是为了克服非效率，还是为了实现再分配？从这一意义上来说，萨缪尔森、马斯格雷夫的主流公共物品理论与其规范政策含义之间存在逻辑上的不一致。 如果一定要从布坎南的公共物品理论中找出“规范”含义的话，那么就在于其对威克塞尔“一致同意规则”或“相对一致同意规则”的偏爱，以及主张同时考虑公共物品数量和税费分担安排的决策过程。在此意义上，俱乐部物品(club goods)无疑是最符合布坎南心目中的公共物品决策过程的(Buchanan，1965)。 就布坎南的整个公共物品理论来看，其强调的重点在于公共物品决策过程的“公共性”，而非公共物品本身的特性。布坎南曾多次表示，其公共物品分析框架可以用来分析任何产品和服务，包括私人物品，关键在于是否诉诸集体决策。布坎南甚至认为，鞋子也可以是公共物品，只不过除了本人之外，其他人对鞋子的边际评价都为零，从而所有人对鞋子边际评价的加总，就等于本人对鞋子的边际评价，仍然满足萨缪尔森的公共物品帕累托最优条件。因此，如果说新古典范式下主流公共物品理论的出发点是“物品特性决定人的行为”，即非竞争性和非排他性等客观属性决定了公共物品，那么交易范式下公共物品理论的出发点则是“人的行为决定物品特性”，一种物品是否属于公共物品，关键在于人们是否诉诸集体决策。有些学者关注布坎南对公共物品的“分类”，其实这并非布坎南公共物品理论的重点所在。 注释： ①关于“无知之幕”的详细讨论，可参见罗尔斯，《正义论》(修订版)，pp. 105-110，中国社会科学出版社2009年版。 ②巴尼特(R. R. Barnett)对需求显示理论给出了一个很好的综述，参见《偏好表露与共用品》一文，载杰克逊主编《公共部门经济学前沿问题》，pp. 115-161，中国税务出版社2000年版。
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