20世纪末以来，随着我国经济社会的不断发展和人们教育观念的不断更新，特别是在我国义务教育阶段基本解决了“有学上”，而人们要求“上好学”的背景下，社会对于教育资源特别是优质教育资源的需求越来越迫切，对教育公平问题的关注也越来越强烈。与此相适应，一种新的教育理念—义务教育均衡发展的思想日益成为人们关注的焦点和关系国家战略的重大问题。《教育规划纲要》将推进义务教育均衡发展提升到义务教育战略性任务的高度，要求建立健全义务教育均衡发展的保障机制，均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源，切实缩小校际差距，加快缩小城乡差距，努力缩小区域差距。在推进义务均衡发展的进程中，政府、学术界和广大教育工作者已进行了大量研究和有益探索，但现有研究忽视了农村教学点的建设。为此，本文结合实地调查①尝试对义务教育均衡发展与农村教学点的建设做较为全面、深入的分析，以期为我国偏远农村地区教育发展提供有益借鉴。
一、农村教学点是实施义务教育的一种重要组织形式
农村教学点是适应我国农村地区特别是人口稀少、居住分散的偏远地区的教育发展而设置的以复式教学为主的小规模不完全学校。就当前情况来看，农村教学点具有区别于一般学校的典型特征：地处偏远，规模小，教学形式灵活，办学条件差。教学点是学校教育的一种重要组织形式，为方便低年级学生就近人学，在我国一些偏远农村地区至今仍保留相当多的小规模学校和教学点。据统计，2008年，全国小学学校总数为300854所，其中教学点数量达79088个，约占全国小学学校总数的26.29%c；全国农村小学数量为253041所，教学点数量为77519个，农村教学点数量占全部农村小学的比例为30.63%c。课题组对中西部地区的湖北、河南、广西、云南、陕西、内蒙古等6省（自治区）38个县(市)农村中小学布局调整的调研了解到的情况同样印证了这一点，特别是西部地区的云南、广西、内蒙古等省区教学点数量庞大，占农村学校比例分别为96.54%c、103.24%和52.93%。无论从绝对数量还是从相对数量来看，农村教学点的数量都是很大的，是我国农村义务教育学校的重要组成部分。这是因为我国农村教学点的存在有其客观性和必然性，在当前及今后相当长的时间内，仍然应当是实施义务教育的重要组织形式。农村教学点有助于偏远地区学生克服上学远、上学难的困境，节省学生的上学成本，满足他们受教育的需求，有助于促进义务教育均衡发展和教育公平。因此，义务教育均衡发展决不能忽视农村教学点的建设。
二、农村教学点存在的突出问题
由于多方面的原因，特别是随着农村中小学布局的调整，不少地方在一定程度上忽视了农村教学点的建设，致使目前农村教学点存在着这样或那样的问题，影响着农村义务教育的均衡发展。
(一）经费短缺
按现行教育财政和管理体制，教学点隶属本乡镇中心学校管理。据课题组调查，中心学校向所属各小学和教学点划拨经费的程序是由各个教学点根据学生数和自身需求向中心校提出经费申请，中心学校再考虑实际情况予以回复。以广东省新丰县丰城镇龙文教学点每学期的经费收支情况为例，按照广东省免除学杂费标准，每学期每个学生补助144元，龙文教学点每学期得到的补助费用应为4896元，加上学前班收取的学费560元，一共5456元。这笔仅有的学费补助和收人是由其所属的丰城镇中心小学统筹管理，龙文教学点并没有支配权。而教学点每学期的支出项目种类较多，总支出金额最保守的估计也要6300元。龙文教学点的每笔支出都要由教学点向中心学校财务部门列出明细、提出申请、等待批复。而中心学校对教学点提出的经费申请往往审核条件苛刻，批复时间较长，并且难以得到满足。这样一来，教学点连日常基本运转都难以维持，根本谈不上改善办学条件。其实，中心学校也有自己的难处，目前大多数中心学校运转困难、负债运行，且还要负担教学点代课教师的工资，因此很难满足教学点的经费需求。如湖北省石首市花山镇共有7所小学和3个教学点，教师总数为85人，其中代课教师31人，占教师总数36.5%，3个教学点教师90%以上是代课教师，据该镇中心学校校长介绍，教学点代课教师工资基本靠中心学校下拨的公用经费和部分勤工俭学收人来维持，中心学校根本不可能给教学点提供可自由支配的经费，导致教学点普遍存在经费短缺的问题，如校舍维修费得不到补充而不得不让学生在漏风漏雨的危房中上课，因缺少最基本的公用经费，学校往往连粉笔也买不起，更不用说图书、仪器设备了。
(二)教师整体素质低
菲利普·库姆斯曾一针见血地指出：“发展中国家农村地区常常像半干旱的教育荒漠一样而没有教育质量可言，不但教师通常都是水平最低的，而且贫穷儿童的比例也很高，这些儿童真正需要最好的老师，然而他们却是最后才得到。”W在我国农村，特别是偏远地区的学校，由于办学条件差，往往吸引不到优秀教师，在教学点任教的老师一般年龄老化。如广西兴安、南丹等六县的教学点教师平均年龄达47岁，最大的55岁，最小也有40岁。
教学点教师年龄老化问题不仅在“八山一水一分田”的广西较为普遍，在课题组调研的其他中西部地区也是如此。此外，教学点教师大多来源于本乡、本村，他们多为民办教师转正或是代课教师，没有接受过系统的教师教育，学历低、基础差，加之常年在偏远地区工作，信息闭塞，教学任务繁重，知识陈旧而又难以更新，导致教学点教师整体素质偏低。
(三)教师工资待遇低
大部分农村教学点是“一师一校”，多的也只有5?6位教师，这些教师中大多是代课教师或者少量“民转公”教师。据课题组调查，教学点教师中代课教师平均工资在300?500元，并且没有纳人财政保障范围，只能由所在中心学校自行解决。如湖北省浠水县大吉岭教学点属该县巴驿镇中心小学管辖，现有学生180余名，其中1?4年级学生124名，幼儿园学生56名。因为地理位置偏僻，条件艰苦，加上该县师资一直十分紧张，该教学点一直没有公办教师到那里任教，只好聘用5名代课教师，实行包班上课。他们的收人是每月400元，由巴驿中心小学从每月的公用经费中解决。该县汪岗镇所属的几个教学点也存在类似的情况。据汪岗镇中心学校负责人介绍，该镇目前有1所初中、5所完小、5个教学点。现有学生5186人（其中小学生3168人，初中生2018人），正式在职教师206人，代课教师48人(接近1/4)，其中5个教学点全部是代课教师。代课教师的工资主要由中心学校从公用经费、学前班学杂费和收取少量的早餐费来解决。他们的收人也是每月400元左右。与公办教师相比，代课教师的工资不到公办教师工资的1/3。
(四）办学条件差
农村学校办学条件差一直是农村教育发展滞后的重要原因之一。近年来，在农村学校办学条件整体得到逐步改善的情况下，教学点的办学条件却没有得到任何改善，甚至还在不断恶化。调查中发现，大部分教学点都是由20世纪50至70年代间建成的校舍或者由寺庙、祠堂改建而成，如今大部分校舍已经成了危房。如广西南丹县吾隘镇丹炉小学是“一师一校”，学校与一个社庭相邻而建，历史久远，现在社庭里仍供奉一尊神像(社王），当地人将学校与社庭当做精神的寄托；该自治区隆林各族自治县猪场乡猪场村半坡屯教学点只有1个教师20个学生。学校几乎是最为原始的学校：一间小木房子，里面摆放了十几张桌子和一块黑板。再如陕西省石泉县迎丰镇三个教学点的校舍均为土木结构，目前危房面积几乎占到50%?。在教学点数量居全国前六位的省份中，除贵州省外，农村小学危房面积均远远高于全国平均值。那么在这些地区，教学点危房比例在当地学校中几乎也是最高的。此外，教学点用房短缺。许多教学点教师宿舍中间用帘子隔开兼做办公室；年级多一些的教学点的实验室、少先队活动室、会议室等都是在同一间房子里，被当地老师称为“四部一室”；很多教学点没有食堂，甚至给学生热饭的厨房都是危房，中午学生只好蹲在教室门口吃饭。
三、农村教学点问题产生的原因及对义务教育均衡发展的影响
农村教学点面临着这样或那样的问题，其原因是相当复杂的，其中，公共财政对农村义务教育的投入不足以及农村义务教育经费分配和管理方式不合理是其最根本的原因之一。
近年来，我国政府不断加大了对农村包括义务教育在内的公共服务的财政投入，大大改善了基本公共服务的条件，提升了公共服务的品质。不过，也应当看到，由于受长期以来重城市轻农村的公共资源配置倾向的影响，我国基本公共服务的投入城乡之间仍有相当的差距。以公共教育为例，2009年全国普通小学生均预算内事业费支出为3357.92元，比上年的2757.53元增长21.77%c。其中，农村普通小学生均预算内事业费支出为3178.08元，比上年的2617.59元增长21.41%c。农村小学生均预算内事业费水平及其增长幅度依然低于全国平均水平，更低于城市水平。^而教学点经费短缺直接源于公共财政对教育投入的不足和农村义务教育经费总量的短缺。
针对农村义务教育经费短缺的实际情况，我国政府在不断加大对义务教育投入的同时，根据农村中小学布局调整后出现的新情况，对农村义务教育管理体制进行了调整和改革，即普遍建立起了以乡镇中心小学为核心，完小带村小、教学点的新型管理体制。21世纪初我国各地都进行了农村中小学布局调整，通过布局调整对规模较小的学校进行合并，基本上形成了一镇（乡）一所中心学校或寄宿制学校、若干所完小、初小或教学点的格局。而中心学校一般处在乡镇所在地，是当地最好的学校，不仅对教学点和完小的日常教学进行管理，而且教学点和完小的资金划拨也被纳人其职责范围之内。县财政以中心学校为单位进行支出预算，主要包括基本支出（人员经费支出、公用经费支出、对个人和家庭的补助支出）和项目支出等，这些经费划拨后归中心学校统一分配和管理。由于中心学校处于教育职能中心，而且在经费划拨方面具有支配权，因此在获得教育经费方面具有天然优势。但在此过程中，往往为了中心学校的建设和发展忽视教学点或其他学校的建设。特别是教学点由于规模小，少则几名、多则几十名学生，一般采用复式教学或一两名教师包班上课的方式教学，教师大都是代课教师或年龄较大的本地“民转公”教师。按照“定员定额”的拨款方式，教学点获得的公用经费补助很少，通常还要承担代课教师的工资，所以远远满足不了实际需要。按现行规定，农村中小学公用经费是指保证农村中小学正常运转、在教学活动和后勤服务等方面开支的费用，其开支范围只包括：教学业务与管理、教师培训、实验实习、文体活动、水电、取暖、交通差旅、邮电、仪器设备及图书资料等购置，房屋、建筑物及仪器设备的日常维修维护等，但不得用于人员经费、基本建设投资、偿还债务等方面的开支。用公用经费来支付代课教师的工资，必然会挤占教学点的办学经费。目前因特殊原因无法撤并的教学点只能维持现状，很难期望上级政府对其额外投入。由于资金短缺、办学条件差，很多教学点难以维系，影响农村义务教育的均衡发展。
第一，教学点学生不能公平享受同等质量的教育。教学点办学条件较差、师资水平低等因素均直接影响到教学点的教育质量，从整体上来说，相对于条件较好的中心学校，这里的学生享受不到同等质量的教育，这对教学点的学生是不公平的。教学点学生享受不到与中心学校学生同等质量的教育，是有悖于义务教育均衡发展的。
第二，教学点教师的专业化发展受到影响。
当前，我国教学点师资水平低，大多为“民转公”教师和代课教师，且年龄老化，知识结构陈旧，缺乏培训机会。很多教学点教师教学负担重，不具备相关专业知识且身兼多门课程。这些问题均有碍于教学点教师的专业化发展，教学点教师专业化发展越迟缓，对教学点的教育教学越不利，学生接受义务教育的公平性就越难以得到保障，义务教育也很难得到均衡发展。
第三，农村学校之间的差距拉大。调查中我们发现，在农村教育资源依然相对短缺的情况下，各地在农村中小学布局调整过程中大多将资源集中到中心学校以保证中心校的办学条件和师资。而其他完小和教学点与中心学校之间存在差距，特别是教学点被认为“迟早要被撤并”，无论是办学条件还是师资队伍建设都得不到任何支持，处于最差的水平。因此，教学点与中心学校之间的差距使农村义务教育难以均衡发展。
四、办好农村教学点的对策建议
从当前及今后一段时间来看，在我国偏远农村地区，村小和教学点仍然是一种有效的教学组织形式。从教育教学方面讲，教学点主要在于学校和班级规模小，教师在教学中容易根据学生的特点因材施教，对学生的辅导时间会相应增多，有利于教学活动的顺利开展。从学生生活方面讲，教学点确实有助于解决学生上学远上学难的问题。偏远农村学生大多家庭贫困，他们最先关心的是自己的生活，能够就近人学，节省相当数量的交通费和食宿费，以降低上学成本。在世界其他一些国家，农村地区教育中小规模学校和教学点也都是极为重要的组织形式。由此可见，在一定的时期内，在某些偏远的农村地区，教学点仍将继续存在，并且仍将是实施义务教育的重要组织形式。因此，在实施义务教育均衡发展的过程中要正确解决小规模的村办小学、教学点与相对集中的中心小学之间的关系，不能采取一种非此即彼的做法，完全抛弃分散的教学点，更不能认为教学点和复式教学就是过时的、被淘汰的办学模式。根据农村教学点存在的问题应做好以下几方面的工作。
(一）加大公共财政的投入力度，促进农村义务教育均等化
教育服务是政府提供公共服务的重要组成部分，提供均等化的教育服务是公共财政的基本职能，是公共财政“公共性”的重要表现，也是公共财政改革与发展的基本目标之一。对于一个城乡二元结构明显，农村人口仍占主体的发展中大国来说，农村义务教育均等化的重要性不言而喻。面对农村教学点存在的种种问题，各级政府尤其是中央和省级政府必须加大对农村义务教育的投入。首先，各级政府要切实按照《教育规划纲要》的要求，确保在2012年国家财政性教育经费占GDP的比例达到4%。其次，根据公共财政的基本要求，各级政府尤其是中央和省级政府应继续将农村义务教育作为公共财政支出的重点，继续将新增教育经费主要用于农村义务教育，逐步缩小农村义务教育的地区间和学校间的差异，促进农村义务教育均等化。
(二）改革经费分配与管理方式，保证农村教学点有独立的教育经费
鉴于我国农村中小学正在逐步实行“校财局管”的管理体制，可以考虑在县市教育局设立“农村义务教育经费管理中心”，取消学校银行账户，县市内农村中小学财务实行统一管理，所有的农村中小学(包括村小、教学点等)都单独进行部门预算，中心学校只是负责收集、汇总辖区内各学校的预算建议，然后上报县农村义务教育经费管理中心。农村义务教育经费管理中心将各中心学校汇总后上报的预算建议上交教育局审核审批，然后由财政部门采用“综合定额+专项补助”的拨款方式，直接将农村义务教育经费划拨到各个学校和教学点。同时，全县农村中小学建立财务核算和国库支付网络，各学校利用网络进行日常财务管理，申报资金用款计划，财政和教育主管部门可以通过网络对学校用款计划进行适时监控。这样不仅能保证偏远地区包括教学点在内的所有农村学校都有独立的教育经费，还能对全县中小学财务进行有效的监管。
(三）实行农村教师特殊津贴制度，鼓励优秀教师到教学点任教
在我国，教学点大多位于中西部偏远地区，环境艰苦，交通不便，工作条件差，生活水平低，所以优秀教师不愿到农村薄弱学校和教学点任教情有可原。针对这种情况，必须大力改善农村薄弱学校和教学点教师的工资和收人状况。为此，国家应建立农村边远和艰苦地区中小学教师特殊津贴制度，并且应根据农村地区的偏远程度、人文环境、经济和财政状况设定一个系数，对那些越是在地理位置偏僻、自然条件艰苦地区教学点工作的农村教师，享受的特殊津贴应越高，以吸引和稳定优秀教师到该地区任教，从而改善农村薄弱学校和教学点师资状况，保证偏远农村地区的孩子也能享受到较好的教育。同时农村教师特殊津贴要全额纳人地方财政预算，优先安排。也可以借鉴日本[4]、韩国[5]等国的经验，根据农村地理环境和条件恶劣程度对农村教师补贴进行适当分类，对不同类型地区的农村教师给予高低不等的偏远地区教师津贴，鼓励优秀教师扎根农村偏远地区、献身农村义务教育事业。借鉴国外的经验，我国省级政府可依据农村地理环境和条件恶劣程度对农村教师津贴进行适当分类，形成合理的等差梯度，建立全省统一分类标准的农村教师补贴。这样做的好处是一方面可以平衡统一省域内义务教育阶段教师收人；另一方面因为条件越恶劣、距离越偏远的农村学校教师补贴越多，可以激励更多的优秀教师到农村偏远地区任教，从而促进城乡义务教育均衡发展。
(四）正确面对农村教育的现实，妥善解决教学点代课教师的工资待遇问题
代课教师是我国教师队伍中的一个特殊群体，特别是一些偏远农村地区的教学点主要由代课教师支撑。他们在极为艰苦的条件下坚守农村义务教育第一线，兢兢业业，任劳任怨，弥补了农村中小学师资的不足，缓解了广大农村特别是偏远、贫困地区义务教育师资的供求矛盾，实际上已成为支撑我国农村，特别是中西部农村贫困地区义务教育的重要力量。近年来，尽管国家采取了很多措施试图逐步取消代课教师，但在我国中西部农村地区仍有相当数量的代课教师，据统计，到2007年底全国中小学还有代课教师37.9万人。所以，代课教师的存在是一个客观现实，要在短时间内取消我国教师队伍中这样一个特殊群体，既不可能，也不现实。因此，必须妥善解决农村中小学代课教师工资待遇问题。
一是必须正视农村代课教师在一定时期内仍将存在的事实，尽快出台相应的政策和管理办法，及早制定农村代课教师的聘用标准、考核办法和辞退制度；二是因地制宜，每年安排一定的教师编制，将多年在教学中兢兢业业、已取得大专学历和教师资格证的优秀农村代课教师直接转为公办教师，其余农村代课教师必须签订劳动合同，明确聘期、权利和待遇等；三是将农村代课教师工资全额纳人政府财政预算，直接在农村税费改革固定性转移支付资金中列支，以解决农村中小学的后顾之忧，消除农村中小学教育乱收费的隐患；四是努力提高农村代课教师的工资待遇，尽可能与当地公办教师同工同酬，至少要达到当地最低工资标准；五是逐步将农村代课教师医疗、失业和养老保险等纳人社会保障范围，让他们安心从教。
(五）千方百计改善教学点的办学条件，保证教育质量
在目前情况下，教学点隶属中心学校管理，在经费难以及时落实的情况下，中心学校对教学点办学条件的关注可能比经费保障更及时有效。也就是说，从长远来看，教学点应该有自己独立的经费来源以保证办学条件，但从目前来看，中心学校必须及时对教学点改善办学条件的需求作出回应，这也是中心学校力所能及的事情。
第一，在校舍方面，大多数教学点需要对校舍如教室或厨房进行修缮。调查中很多教学点教师反映校舍维修的费用并不高，一般几百元，主要用于买原料和雇当地工人施工，目前主要的问题是上报中心学校之后得不到批复，一拖再拖。因此，这就需要中心学校相关负责人充分掌握其下属教学点的情况，对教学点校舍修缮之类的资金需求作出及时回应，并根据实际情况进行批复。第二，教育教学设备方面，很多教学点需要最基本的实验器材和体育器材如篮球、乒乓球等，这对中心校来说完全是有能力而且更有必要投入到教学点的。中心学校领导应时常到教学点做实质性的走访和调查，了解教学点的状况和实际困难，然后作出合理安排。办学条件的改善也有助于保证教学点的教育质量，这也是义务教育均衡发展的题中之义。缩小不同地区的教育不平等，需要在不降低教育质量、人学机会和教学效果的前提下，把现在分给受惠地区的一部分资源拨给贫困地区，[7]用以改善村小和教学点的办学条件。总之，农村教学点的建设，既是涉及偏远落后地区农村孩子能否上学的问题，又是关涉义务教育能否均衡发展的问题，如果不采取有效措施予以解决，就难以保证偏远农村地区的孩子都能享受到较好的教育。当然，农村教学点的建设是一个复杂的系统工程，不是一天两天就能见成效的，但只要各级政府高度重视，社会各方共同努力，问题就不难解决。
作者：范先佐，郭清扬，赵丹
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