高等教育的任务是向社会输送人才、促进科技创新和推进社会现代化建设，提高高等教育治理能力是促进一个国家或地区高等教育水平的有利保障。“管办评分离”高等教育治理新方式的提出是高校治理去行政化、简化政府职能、鼓励社会参与高校建设发展的最好体现。
本文深入阐述了“管办评分离”的含义，分析三者之间的关系，结合黑龙江省高等教育治理能力现状，尝试探寻黑龙江省提升高等教育治理能力的路径。
1 高等教育治理能力现代化路径的形成
上世纪50年代初，为了与高度集中的经济体制改革相配合，我国进行了以“院系调整”为主要内容的高等教育改革，并将此方式延续至今。这种高等教育治理体制的主要特点是：中央政府严格掌握和控制高等教育政策及方针的制定，并由政府统一领导全国高校治理工作，在高等学校的治理上始终延续着两种“条块分割”的管理方式，即一部分由中央政府各部委直接领导，一部分由当地政府直接管理。而无论哪一种治理方式，政府与高校在行政体制上都属于上下级关系，中央或地方政府的指令是高等学校办学的重要依据，高等学校缺乏独立办学的权力，而且政府具有对公立高校校长的任免权。
到了90年代，我国高等教育治理体制伴随政府职能的转变也开始走上转型之路。在高教治理方面，政府职能从微观转向宏观，从原来的既当运动员又当裁判员转为只做裁判员。毫无疑问，在深化我国高等教育体制改革的背景下，要实现教育治理能力现代化，需要遵循教育规律，立足基本国情，从原来的由政府统一治理逐渐转变为政府、高校及社会三者联动式的教育体制改革。
2015年，教育部正式发布《关于深入推进管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，以文件的形式明确了政府职能在教育改革方面的转变，建立一个“政府管、学校办、社会评”的协同机制。“管”是指政府负责依照法律法规制定政策和进行宏观管理;“办”的主体是大学，提升大学办学的自主权;“评”是指第三方评估机构，由中介组织客观公正地评价大学的办学水平，其评价结果能为教育部门政策制定和提升教育水平提供参考。
2 “管办评分离”的含义及三者之间的关系
管办评作为一个有机整体，在促进三个主体的作用方面需要考虑到各自的权责分配，在互动中考量协同机制的发挥。首先，教育行政部门应当形成正确的教育理念，制定相关政策，引领我国教育事业朝着更好的方向发展;而学校应当把全部精力投入到如何办好学的事情上来，把提升教育质量作为主要任务，让高校去行政化，让教师们安心从事教育;评估机构作为独立的第三方主体，主要任务是客观、公正地评估测评大学的办学水平和人才培养质量，评的目的在于提升教学质量，为教育行政部门政策的制定提供依据。由此可以看出，管办评三者之间管是基础、办是核心、评是导向。
在以往由政府分饰“管”和“评”两种角色的情况下，教育行政部门对高校的评估不仅仅是教学水平的测评，其评价结果也影响着教育资源的分配，这样政府就可以通过评估的方式将对高校的控制之手伸向各个角落，影响高校办学的自主性。甚至有些高校为了迎接评估工作专门投入大量的人力，重新建立教学档案、根据评估需要“完善”教学文件、学生试卷造假等等。这些做法都严重违背了高等教育评估的客观性的原则，在评估中取胜的心态也无法使高校投入更多的精力在教育改革创新上。因此，要实现“管办评分离”，最终目的是实现“评”和“办”的分离，让高校在办学过程中享有更多的自主权。“管”和“评”的分离是实现“管”、“办”分离的基础，只有让“评”不再是教育行政部门“管”的手段，保持价值中立，才能最大限度地控制政府对高校办学的干预。
3 黑龙江省高等教育治理能力现状分析
首先，黑龙江省高等教育管理体制的改革创新能力有待提高。近年来，虽然黑龙江在高教管理方面紧随国家出台的各项政策，但是鲜有针对地方特点的政策出台，国家的政策是面向全国高等教育管理而制定的，缺乏针对性。同时，黑龙江高等教育管理在治理理念方面的滞后，管理模式的陈旧等问题都是制约其治理能力的限制因素。在高等教育治理能力建设方面，黑龙江省与其他发达地区相比还存在很大的差距，只有针对本省的高等教育现状特点，制定适合本省特色的改革之路才是缩小差距的唯一途径。
其次，行政权力过度干预治学环境。这也是我国高等院校管理中的共性问题，高等学校不同于其他单位，高等学校是培养专业人才的最高学府。在高校内部治理方面，应当将行政权力与学术权力分属于不同部口或个人，行政工作的原则应当是服务于学术工作。但是在实际工作中，行政管理部门往往过度干预学术权力，利用直接干预或政策制定的方法影响学术权力，强行将学术部门和个人控制在行政管理之下。将行政权力和学术权力的关系错位或颠倒。由于行政权力的过度膨胀，往往导致学术权力得不到正常的发挥。在高校治理中，主要由行政权力部门掌握着学校主要领导的任免权，并且由行政部门规定和布置教师应当完成的教学及科研任务。这就导致了学术权力依附于行政权力、学者听从官员的现象，即导致行政权力和学术权力上的上下级关系。这种关系长此以往必然会阻碍行政的服务宗旨和学术发展、科研进步，使高校教师没有更多的精力投入到教学或科研上面。对高校教师的考评，一方面要完成规定的教学任务，同时为了职称评定等还要完成一定论文发表的数量、主持相应级别的课题，繁重的教学和科研任务催生了学术不端行为的发生。
随着高等院校改革、升级大潮如火如荼地开展，黑龙江省在2010年前后也有一大批高校从专科升为本科或从“学院”更名为“大学”，随着招生的扩大也导致了学校行政机构设置的增加和管理人员的扩充。院校升级严格意义上来说是高等教育的进步与提升，但是行政机构的膨胀与行政权力的过于强大使得本该服务于教学与科研的机构相比于教学规则更倾向于政治规则，使高校主体的师生 享受不到行政机构的服务，这严重地限制了高校学术的发展，本该是“净土”的校园也充满了“官气”。
4 “管办评分离”对提高黑龙江省高等教育治理能力的启示
要实现高等教育治理能力的现代化，需要促进高校管理理念和体制、大学办学模式和教育评价三个方面协调发展，并发挥高校管理理念和体制的主导作用，使其转变为一种管理能力的提高，进而促进公众社会评价办学的能力。结合当下黑龙江省高教治理能力的现状，可以从以下几个方面理解“管办评分离”的含义，并将其运用到提升黑龙江省高等教育治理能力的工作中来。
首先，开创高等教育新格局，重构大学新型关系。高等教育体制改革的基本问题是正确处理政府、学校、社会之间的关系，推进高等教育治理能力现代化，首先应该明确政府与社会的职能权限，构建政府、高校和社会共同治理高等教育公共事务的新格局，即政府应主动向其他两个主体放权。同时，引入市场竞争机制，形成行业评价评判标准，逐步建立以“公开、公平、公正”为基本原则，建立开放、多元、立体的高质量评价机构与监督体系。第三方评估机构的独立性能够不断提高其对高校监测的科学性、专业性和社会公信力，完善治理监督机制。此外，以政府为引导，充分调动学校和社会的主动性和积极性，逐步形成政府宏观管理，社会有效参与、学校自主办学的教育新体制，各司其职，最终形成多方嵌入，合作育人的新型办学模式。
其次，建立中介组织体系，缓冲政府与大学关系。在黑龙江省，高等教育质量评价在社会参与机制和中介组织建设方面有所推进，但要改变当地政府与大学之间过于直接的关系，中介组织体系建设还需推进，需要加大政府对中介组织体系建设的扶持，很多规章制度尚待建立。中介组织的存在不仅缓冲了政府对高校的直接作用，还为大学诉求的表达和大学自治提供一定的空间，在政府与大学之间构建了充足的缓冲地带。除此之外，加强政府与中介组织的合作，也有助于提升政府对社会发展的掌握能力，并增强社会组织能力，这将有助于未来黑龙江省高等教育长远发展和实力的提升。
第三，完善大学内部治理结构，平衡行政权力与学术权力。大学章程的制定标志着大学内部治理正规化的开端，但还不能说从此行政权力与学术权力之间权重的确立，或学术权力已经在两者博弈之前已经占有主导地位。完善大学内部治理结构是要帮助学术权力在大学治理过程中获得更多的话语权，提升学术水平在大学建设中的主体地位、推动大学的发展。理顺两者之间的关系，减少大学行政化的色彩，增进大学与政府、大学与社会之间的信任和互利，这不仅有助于提升大学的实力水平和内部治理能力，也有助于提升政府的治理能力。
第四，多种治理手段和治理工具相结合，垂直治理和水平治理相结合。与其他地区相比，黑龙江省的高等教育的垂直治理水平较高，垂直治理的分权已经较为细化。在水平治理方面，虽然条块治理解决了一部分垂直治理当中存在的问题，但是对多中心治理方式的重视还不够，社会、学校或个人的发生得不到重视，政策研究机构提出的建议未予采纳，导致其在指导大学如何更好运转方面的作用也没有充分发挥出来。毫无疑问，未来黑龙江省在提高高校治理能力建设方面需要充分发挥多种治理方式，并使用更多的治理工具运用到提高高校治理能力的工作中来。
第五，借助信息技术的发展，建立完善的信息公开制度。高等教育治理现代化理念的实现需要科学技术的做保障，比如教育行政部门对高校大规模多元化的管理、大学对内部资源的分配、复杂的财政制度、审计制度、研究评估制度等等，这些都依赖于信息技术的发展和信息的流通。在黑龙江省，虽然应用于高等教育中的技术不断发展，信息公开制度初露苗头，但还无法满足对复杂的高等教育体系进行治理的需要，推动信息技术发展、建设完备的信息公开制度将成为未来高等教育治理改革的重要方向。
综上所述，只有完善黑龙江省高等教育治理体系的建设，加大全面深化高等教育综合改革的力度，才能实现高等教育治理能力现代化。在这个改革的行进过程中，需要调动校内外各相关利益和行为主体的积极性，充分发挥高等教育行政部门的宏观调控作用、鼓励高校办学的自主性、发掘第三方评估机构的潜在作用，并使之相互协调。与此同时，不断完善机制，推动高等教育治理体系建设，进而将高等教育改革的构想转化为现实，实现治理能力的现代化。
作者：李娜 来源：农村经济与科技 2016年8期
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