论文摘要 中国目前的食品安全监管体制对保证食品安全作出了贡献，但现有法律仍存在缺陷，重大食品安全事故频发。有关食品安全监管法律立法存有不足，在分段监管、立法逻辑性、食品安全标准、市场准入和追溯以及处罚力度等方面都可以进一步加强，希望能构建一个高效率的食品安全监管体制。
论文关键词 食品安全 立法 完善
一、目前我国食品安全现状分析
2012年初，红牛添加门便来袭，其添加的物质能够生成国家一类精神药品安纳咖。3月15日刚过，雅培奶粉便被爆检测出酪蛋白超标。4月老酸奶和果冻是使用的添加剂明胶，来自旧皮鞋就被爆出。紧跟而来的4月15日，明胶又做了一次主角。在修正药业生产的羚羊感冒胶囊中，所用药用胶囊铬含量为4.44mg/kg。这远超出了重金属铬的限度在百万分之二的要求。”三聚氰胺刚走，伊利汞来袭，6月12日，国家食品安全局又发现伊利旗下部分婴幼儿奶粉含贡量异常。然而更让人无语的只怕是光明乳业，从六月到年底，它已6次被爆出质量问题。还有，古井贡酒精勾兑白酒，酒鬼酒塑化剂严重超标260%，速成鸡和快大鸭从孵化到上餐桌分别只需45天和28天，至少要吃18种抗生素药物。盘点2012年食品安全大事件，让公众有些不寒而栗。“民以食为天，食以安为先”我们必须理性对待这些食品安全事件，强化对食品安全监管的立法，使有关食品安全的法律法规不断完善，从而更好的保护人民群众的安全，维护人民的利益。
二、相关食品安全监管的法律规定
目前，我国食品安全监管方面的法律法规主要有以下几部分组成：第一，全国人大制定的全面性的、综合性的法律。如《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国刑法》等。第二，国务院制定的行政法规。如《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等。第三，各部门制定的规章。如《新资源食品管理办法》《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》《出口食品生产企业卫生要求》等。第四，地方性法律规定。如《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉规定（草案）》等。此外，在生产加工过程、储运和包装领域、流通领域、消费领域、食品安全标准和检验检测环节、进出口环节等方面都有相关的法律法规。综合来看，我国在法律法规有优点也有问题。
优点有，一是随着科技的发展逐渐淘汰了一些对人体有害的物质，如《禁止在食品中使用次硫酸氢钠甲醛（吊白块）产品的监督管理规定》，增加了些新的可食食品，如《国家质检总局关于食用调和油等5种食用植物油纳入食品质量安全市场准入制度管理的通知》。二是逐步向国际接轨，如推行《食品企业HACCP实施指南》。
问题方面，首先，法律体系有待整合、完善。举例来说，有关保健产品的法律法规多，有《保健食品管理办法》、《保健食品评审技术规程》、《保健食品标识规定》、《保健食品注册管理办法（试行）》、《保健食品申报与审评补充规定（试行）》、《保健食品广告审查暂行规定》、关于实施《保健食品注册管理办法（试行）》有关问题的通知、《保健食品命名规定（试行）》。随着社会的不断发展，保健食品可能需要更多的法律规范，但是有这么多的法律法规存在，反而会不系统，有些杂乱，有待整合。而我们生活中日常食品，有些时候往往没有得到恰当的关注，比如新闻媒体爆出的有毒生姜问题，速成鸡快大鸭，这方面有待于进一步完善。其次，一些意见和决定不具有长久性，可实施性有待加强。如国务院关于进一步加强食品安全工作的决定（国发[2004]23号），计划整体全面，却不够细致，难以落实。其号召力争用5年左右时间，逐步建立起我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制。如今五年已经结束，效果不够明显。最后，20世纪90年代出台很多法律法规，但过于简单，规定不够具体。现在很多已经废除但还有一些仍在使用，如《蛋与蛋制品卫生管理办法》、《茶叶卫生管理办法》、《豆制品、酱腌菜卫生管理办法》等。这些还在使用的亟待整理完善，出台系统规定。
我国食品安全监管的法律体系初具规模，但是从以上来看，施行状况还存在很多问题，而透过表面看本质，归其根本，在于立法存有缺陷。
三、食品安全监管法律的立法缺陷
（一）食品安全法律要求分段监管，影响监管效果
首先，现行的食品安全法律规定监督是以“分段监管”为主，各相关食品安全监管部门“独立执法”“各自为政”。如《中华人民共和国动物防疫法》第六条县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。这样一来，虽然是要求沟通配合，但由于执法权力不集中，使本来就弱小的食品安全监管执法队伍有限的执法力量进一步发散，监管的效果难以体现。其次，食品从种植、养殖活动中获得的初级农产品，经过加工、流通、销售到消费者的口中，要经过一个非常复杂和漫长的过程，其间存在诸多环节，分段监管模式，会出现大量的环节空隙，而一般的食品安全事故往往都会在这个环节上出事。比如在“瘦肉精”事件中，农业部门称对“瘦肉精”没有监管权，根据相关文件应由商务部门主要负责；而商务部则称，依据动物防疫法和相关文件要求，由农业部门驻场开展工作。两个部门，谁也不愿意承担“瘦肉精”事件的责任。最后，分段监管的机构存在一定的不合理性。《食品安全法》专门设立了国务院食品安全委员会作为一个统筹领导协调机构，但这样一个机构到底能起到多大的作用，还是有待进一步检验的，毕竟，食品安全问题仍然不断暴露。
（二）食品安全监管法律逻辑性有待加强
食品安全监管方面的法律条文不完善，逻辑性存在问题。如《食品安全法》第34条第2款规定，“食品生产经营人员每年应当进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。”从业人员健康状况如何，直接关系到广大消费者的健康，对于其健康检查义务规定是十分必要的，但问题在于《食品安全法》并未规定违反此项义务的法律责任。类似问题还存在于《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》中，只是规定对违反本规定，造成重大食物中毒事件，情节特别严重的，要依法追究相应责任人的法律责任，也就是只要不出现重大问题，监管部门查处时无权对当事人实施处罚，只能是实施责令当事人改正等不具有强制力的行政手段，相信这是远远不够的。
（三）食品安全标准有待严格完善
我国质量标准化建设较为落后，标准本身不够健全，无法适应食品工业现代化的要求。有些标准之间还存在内容不协调，例如GB16321-2003《乳酸菌饮料卫生标准》规定铅不得超过0.05毫克/升，而QB1554-1992《乳酸菌饮料》则规定铅不得超过1.0毫克/升。《食品安全法》要求建立食品安全标准，但在标准建立中也存在一定问题，比如，2009年，卫生部组织的十几名专家参与的小范围讨论会上，专家们对生鲜乳食品安全国标中关键指标达成一致意见：每克生乳菌落不超过50万个、每百克生乳蛋白质不低于2.95克。2010年3月正式发布的生鲜乳国家食品安全标准，生鲜乳中这两项核心数据分别变为“200万和2.8克”。这是颠覆性的改变。而近年来我国的出口食品在质量方面受到国际检测的否定案例较多，我们应该更深层次地去反思我们在相关法律中关于食品质量标准是否达到国际标准。
（四）可追溯制度，有待进一步确立和发展
由于法律及法规体系尚未完善，相关技术标准还不健全，可追溯体系的建立和推广还缺乏必要的法律和技术支撑；我国食品生产的经营模式集约化程度低，生产规模小，食品流通发展滞后，组织性差，食品生产、加工、流通相脱节，信息化程度低，从业人员素质不高，可追溯信息的采集、传递和存储难度大；我国食品的包装技术发展落后，没有包装的食品将缺乏可追溯信息的标志载体。当然，我国也在不断做出努力，如《中华人民共和国动物防疫法》规定经强制免疫的动物，应当按照国务院兽医主管部门的规定建立免疫档案，加施畜禽标识，实施可追溯管理。但这也意味着其他没有强制免疫的动物的都还没有实施可追溯管理。
（五）处罚较轻，效力不够
有关食品安全方面的法律法规的罚则较轻，法律效力不够。在发达国家，食品安全会受到全社会的++关注，法律对于出现问题的商家惩处也相当严厉。对于故意破坏食品质量安全者，不仅要停业，有时高额的罚款会令其破产，让那些违反者得不偿失。我国的食品安全相关法律对食品违法犯罪行为在法律责任的设定上范围过窄，在处罚力度上乏力。粮油质量管理办法（试行）》第三十九条规定：生产、销售质量、卫生、计量、标签、包装等不合格的粮油，生产、销售的粮油没有检验证书，或生产、销售假冒伪劣粮油的，对责任者除追缴违法所得外，处以20000元以内罚款；如无违法所得的，处以10000元以内罚款。《食品安全法》对于一些违法行为，最高罚款额在五倍以上十倍以下，不能够充分发挥法律应有的威慑力，难以达到打击目前猖獗的食品违法犯罪行为的迫切要求。
四、有关食品安全监管法律的完善
（一）细化部门监管职责
我国在坚持“分段监管为主，品种监管为辅”的模式下，要想减少食品安全事故，需加强一些改革。首先。应该细化各监管机构的职责，如农业部门严把源头，遏制农药残留超标，工商部门严把流通关建立食品安全监管长效机制等。要加强各监管部门之间的协调和配合，使各部门各负其责，监管不留“盲区”。其次，监管部门在行使职能的过程中，应加强相关的法律法规的跟进，法律尽量体系化，用法律明确各监管机关的监管手段，使其有责有权。各监管部门职能的调整应由相关的法律加以规定，使各部门在执法时有法可依，权责一致，做到权责相应。
这一点，在浙江省食品安全立法上得到了较好的体现。浙江省地方立法首先根据“一个经营主体以一个部门监管为主”的精神，规定食品生产经营者在其生产经营场所的食品生产经营活动，由发放食品生产许可证、食品流通许可证、餐饮服务许可证的部门实施监督管理。其次，对一些特定生产经营业态进行了明确，提出现场制售形式的食品经营活动，以及休闲娱乐场所内提供餐饮服务及现场制售活动的，由食品药品监督管理部门负责监督管理；商场、超市的现场制售活动，以及食品交易市场中的现场制售活动，由工商行政管理部门负责监督管理。再次，对于还是难以确定监管部门的，规定由“县级以上人民政府确定监督管理部门”这一规定比较好的解决了当前部门间职责交叉，相互推诿的问题对确保监管到位、实现无隙监管将起到巨大的作用。
（二）加强立法的逻辑性
针对上述的法律规范逻辑完整性的问题，实际上并不存在立法技术上的难题。原《食品卫生法》第41条规定：违反本法规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。有必要借鉴该条文的规定，规定违反5食品安全法6第27条和34条第二款的法律责任，毕竟这种情况通过企业自身自律是很难实现的。此类问题在立法过程中，只要稍加注意，就可避免。尤其是在后续的配套实施的法律法规制定过程中，应当加强立法逻辑性。纵览我国的食品安全方面的法律，不难发现，规定逐步完善，逻辑性越来越强。从农业部2012年出台的《绿色食品标志管理办法》得到了很好的体现。该办法分为四章，总则、标志使用申请与核准、管理、监督检查。我们要总结经验，吸取教训，不断进步。
（三）公证透明完善的食品安全标准
对于食品安全标准，首先，在标准立项阶段，要广泛征求食品安全监管部门和产业主管部门、行业协会的意见，在其制定时要基于食品安全评估结果。食品安全中的隐患问题，有可能随着科技的发展不断显现出来，就比如说吊白块的禁止使用，所以要建立动态的食品安全监测和评估。其次，出台食品安全标准还要参照国际标准和国际风险评估结果。最后，制定标准本身要以保护广大消费者的身体健康为宗旨，内容科学合理，安全可靠，制定标准时要不仅要听取专家和生产经营者等的意见，还要广泛听取消费者的意见，消费者在标准制定过程中享有话语权。
（四）完善市场准入制度和产品追溯制度
加强食品安全的保障，我们要做好入门和溯源的工作。对于有缺陷的食品不允许其入门，即使由于其他原因入了门，也一定要能够追溯其根源。因此，第一，我们要建立市场准入制，坚决把好入门关，将达不到标准的食品拒之门外。在我国，北京、广东、浙江等地已建立了一批面向全国的大型安全食品批发市场，所有商品需经质量技术监督部门检测合格后方可入场销售，并实行安全食品市场准入制，对不符合绿色安全要求的食品限制进入市场。我们要以此为试点，不断推广。第二，进入流通领域的食品一定要有一套完整的信息，能够追根溯源，确保食品的安全。一旦发生食品安全事件时，可以迅速在食品流通环节找到问题所在，将问题食品召回，防止事态的扩大。例如，将生产规模化，实现厂家和超市等直接对口。责任更容易落实，食品安全也更能够保障。
（五）加大处罚力度，提高违法成本
必须加大对食品造假、添加有毒有害添加剂等食品违法的处罚力度，抬高违法成本，使其成本高于收益，从而得不偿失，不敢再铤而走险、以身试法。借鉴当今发达国家如美国对违规生产劣次食品实行严厉处罚的办法，按现行法律法规从快从重进行处罚。可对违反《食品安全法》的单位和个人视情节轻重给以行政、民事和刑事处罚。对一般违反《食品安全法》的企业除处以严厉罚款外，还要记入管理部门的企业档案，没收和销毁产品，责令停产整顿，并且承担受害者的赔偿。对于危害食品安全的企业，要将其高管彻底清除出食品生产队伍，永远不得从事食品生产行业的规定。此外，对造成消费者死亡的重大食品安全事故，要根据《刑法》给予相关人员刑事处罚。只有让企业及其高管付出惨痛的经济代价和道德前途成本，才能使食品安全问题逐渐好转。
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