行政诉讼审查范围(在行政诉讼法中法院审查的范围是)

中国论文网 发表于2022-11-13 21:07:36 归属于行政论文 本文已影响219 我要投稿 手机版

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  在一般情况下,人民法院审理行政案件总是根据原告的诉讼请求,
对被诉的具体行政行为进行审查,然后将审查结果适用有关行政法律、
法规,作出相应的判决,即诉讼请求、审查范围和判决方式三者关系
顺畅清晰,但有些情况则不尽然。例如:某乡政府批了一块土地给甲
建房,乙提出异议,认为其中一部分的土地使用权归自己,乡政府的
批地行为侵犯了自己的合法权益,便提起行政诉讼,请求人民法院撤
销乡政府的批地行为。经查,乙所谓讼争地的使用权,是乙的事实认
识错误,乡政府的批地行为不存在侵犯乙的土地使用权的问题,因而,
人民法院判决……?

  从理论上说,人民法院不论诉讼请求是什么,都应当对被诉的具
体行政行为进行全面审查,以纠正一切违法的具体行政行为,从而保
障公民、法人和其他组织的合法权益,在多数情况下,这种“纠正”
与“保障”具有一一对应关系。但在上述的案例中,就不具有这种一
一对应关系。

  理论界关于人民法院是只就原告诉讼请求进行审理,还是超出诉
讼请求范围对全案进行审理,历来有两种观点。第一种意见主张不能
超出原告诉讼请求范围进行审查。理由是:①行政相对方在规定期间
内对某一具体行政行为没有提出诉讼请求,即可以推定行政相对方服
从了行政机关所作出的行政裁定,从稳定行政法律关系考虑,法院不
宜进行审查。②行政诉讼实行“告诉才处理”原则,行政相对方没有
提出的诉讼请求,法院一般不应审查,如果法院审查,可能会挑起新
的争议。第二种主张全案审理。理由是:①行政裁决只要不合法就应
予以纠正,否则不能保证法律正确贯彻实施,不利于保护公民、组织
的合法权益。②被诉具体行政行为与相关的行政行为有密切联系,法
院不全面审查可能引起新的纠纷,行政争议不能彻底解决。

  由此,我们有必要从更深的层次来认识我国行政诉讼的宗旨(或
称目标模式),并以此来指导行政审判实践。

  由于我国是经历了长期封建制度的国家,“官贵民贱”、“民不
告官”的封建传统观念还很有影响,民要告官很不容易,另一方面,
现代行政权所具有的广泛性和强制性,使得行政机关及其工作人员在
行使行政权时主观性、随意性增大,以至滥用职权、以权谋私、侵犯
公民、法人和其他组织的合法权益的现象时有发生,有时甚至很严重。
我国行政诉讼制度的建立和发展,正是基于这样的现实背景。反映到
《行政诉讼法》上来,就是第一条的规定:“保护公民、法人和其他
组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权。”就是说,
我国行政诉讼的宗旨就是保护公民、法人和其他组织的合法权益,而
“维护和监督行政机关依法行使行政职权”只不过是这一宗旨的“副
产品”,即人民法院对被诉的不侵犯原告合法权益的合法的具体行政
行为予以维持,否则予以撤销、限期履行或变更,从而实现“维护和
监督”功能,如此认识,其法律和理论根据有:

  ①制定《行政诉讼法》的《宪法》根据主要是第41条,公民“对
于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关
提出申诉,控告或者检举的权利”,“由于国家工作人员侵犯公民权
利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利”。可见,行政
诉讼的宗旨是落在被侵犯的合法权益的补救上。②行政诉讼和民事诉
讼一样都是实行“不告不理”原则,即人民法院行使“维护和监督”
的职能是被动的而不是主动的,是有限的而不是无限的。③从《行政
诉讼法》第2条看,能够提起行政诉讼的只能是那些认为自己的合法
权益受到直接侵犯的公民、法人和其他组织,没有这一基本事实就不
能提起行政诉讼,对损害社会公共利益没有造成特定人损害的具体行
政行为,公民、法人和其他组织不能提起行政诉讼,甚至检察院也不
能提起“公诉”。④把抽象行政行为排除在行政诉讼范围之外,因为
这种行为违法的话,损害的对象不是特定的,原告难以确定。这也是
设立《行政诉讼法》第十二条第(二)项的主要原因之一。



  由此可见,人民法院通过行使审判权来维护和监督行政机关依法
行使行政职权,完全是从保护公民、法人和其他组织的合法权益这一
基本点出发,没有后者就无从谈起前者;换言之,即便被诉的具体行
政行为违法,但并不影响原告的合法权益,则人民法院不宜在裁判文
书中对违法的具体行政行为作出某种决断,否则,该判决失去依托,
即没有诉讼请求为根据,正如原告只对具体行政行为提出异议,没有
提出行政赔偿,人民法院不宜径行判决赔偿一样。应当明确的是:诉
讼请求是原告方提出的,原告可能因为法律知识的缺乏,诉讼请求提
得不准确,或者遗漏,并且在诉讼过程中原告还可以有条件的追加或
变更诉讼请求,因此人民法院应当不囿于原告的诉讼请求,但也不能
漫无边际,其审查范围确定在与原告合法权益有关的方面即可。但判
决时则不能超出诉讼请求作出判决,更不宜作出没有诉讼请求为根据
的不利于原告的判决。

  关于审查范围,从行政诉讼之初就存在着“法律审”和“事实审”
之争。所谓“法律审”就是指人民法院在审理行政案件时只能对被告
作出具体行政行为适用法律是否正确、适当进行审查,对事实问题不
必或者说无权进行审查。其主要理由是:行政机关作出具体行政行为
时已调查取证并载入卷宗,法院再进行事实审查,未免重复;不对事
实进行审查,可以提高办案效率,有利于行政纠纷尽早解决。所谓“
事实审”就是指人民法院对具体行政行为要全面审查,不应局限于法
律审。其主要理由有:法律问题和事实问题密不可分,只有当一定的
法律事实产生之后,相应的法律问题才会产生。审查具体行政行为依
据的事实是否真实存在,是审查行政机关作出具体行政行为适用法律
是否正确、适当的基础;从我国目前的情况看,行政机关大都没有专
门的审查事实的机构或专家,也没有一套防止偏见的规则或程序。所
以,审查被诉具体行政行为必须对其所依据的事实和适用的法律,以
及是否依法定权限和程序进行全面审查。现在先撇开什么“法律审”
和“事实审”的素语以及有关理论,仅就笔者作为一名法官而言,从
来就没有不对案件事实进行审查就能作出判决的;不对案件事实进行
审查,就能判断出案件适用法律是否正确,是难以想象的。实践中甚
至有具体行政行为根本就没有适用任何法律根据,这种案件是不是压
根就不用审了呢?因为无可审查。

  行政案件与民事案件在“事实”上相比有其特殊性,民事案件有
客观事实和当事人认为的事实;行政案件有客观事实和行政机关认定
的事实。民事案件中当事人认为的事实不是依据法定程序作出的,主
观随意性较大,在整个诉讼过程中也经常变动。行政案件中行政机关
认定的事实是按照法定程序和权限作出的,在诉讼过程中较少也难以
改变。但不管是当事人认为的事实,还是行政机关认定的事实,其中
都含了“人的因素”。从哲学角度说,主观能够正确反映客观,但由
于受到人的局限性的影响,如认识能力、认识手段、条件等,正确反
映客观并非轻而易举,何况行政机关的具体承办人在办案中再掺杂进
一些其他因素呢?实践中反映出来的情况也说明这一点,有相当一部
分案件,原告方也认为,如果事实是行政机关认定的那样,则适用法
律就没有错,而事实恰恰不是行政机关认定的那样,所以适用法律也
就是错的。从法律规定来看,《行政诉讼法》第四条规定,人民法院
审理行政案件,以事实为根据,以法律为准绳。如果不对事实进行审
查,何谈以事实为根据?《行政诉讼法》第五章是有关证据的规定,
并要求证据经法庭审查属实,才能作为定案根据。如果不对事实进行
审查,证据有何价值?《行政诉讼法》第五十四条规定,具体行政行
为证据确凿,是人民法院维

持被诉具体行政行为的必要条件之一;而
被诉具体行政行为主要证据不足的,人民法院有权判决撤销。如果不
对事实进行审查,这类判决的根据何在?《行政诉讼法》第五十九条


规定,人民法院对上诉案件,认为事实清楚的,可以实行书面审理,
即是说,事实不清的,只能实行开庭审理。这些都是人民法院有权也
应该进行事实审的明证。事实上,合法性审查本身就包含着对事实的
审查。

  尽管笔者主张“事实审”,即,既审查行政机关所认定的事实是
否符合客观事实,也审查具体行政行为适用法律是否正确。但是,其
审查范围仍围绕着诉讼请求进行。此外,还应当明确,“事实审”不
等于人民法院在作出判决时“代替”行政机关作出具体行政行为。如,
行政机关拒绝颁发营业执照的案件,如果经审理,原告完全符合条件,
也依照法定程序递交了有关文件,就应当判决行政机关履行颁发营业
执照的法定职责,而不是由法院发给原告营业执照;如果行政机关仍
拒绝颁发,人民法院可以依当事人申请,采用按日罚款的强制措施。

  现在回头分析前面的案例。

  乙的诉讼请求是撤销乡政府的批地行为,人民法院便对该批地行
为进行审查,但是不是必须对该批地行为的所有方面(环节)的合法
性进行审查呢?笔者认为,根据前述的行政诉讼宗旨,没有必要对被
诉的具体行政行为的合法性进行全面审查,其审查范围与影响原告的
合法权益相吻合即可,本案批地行为的合法性涉及许多方面,如审批
程序是否合法,审批面积是否超出法定面积,被审批的土地是否还有
侵犯其他人的使用权等等。然而,这些与乙的权益均无关,因而乙的
权利主张只是其中一部分的土地使用权属自己,所以人民法院只对这
一部分进行审查。被告举证说明该土地的使用权不属于乙,而乙又提
不出反证,则乙的权利主张不能成立,其诉讼请求人民法院自然不予
支持。对照《行政诉讼法》第54条,唯一可考虑的判决方式只有维持
━━且慢!维持该批地行为,意味着该批地行为是合法的,但人民法
院并未对该批地行为的合法性进行全面审查,如果审批面积根据甲的
人口已超出法定面积(这与乙的合法权益无关),那么判决本身就站
不住脚,换句话说,作出维持判决是要担风险的,也不实事求是,这
时我们不无遗憾的说《行政诉讼法》第54条不完全适应审判实践的需
要,因而,我们必须采用民事判决的方式━━驳回诉讼请求,即对被
告的具体行政行为的合法性不作肯定或否定的判断。采取这种判决方
式的合理性是显而易见的:首先,给行政机关纠正错误、去掉瑕疵留
下了可能性,因为既然法院以判决的形式维持了,行政机关也只能将
错就错,即使去掉瑕疵、纠正错误亦成了不合法的行为,也有损于国
家行政机关的威信。其次,易于使当事人息讼,因为当事人难于理解
法院为什么要维持错误的行为,而采取驳回的方式,只意味着当事人
丧失胜诉权,法院把余地留得宽一些比较主动。实践证明,如此处理
效果很好。

  从实践中再回到理论上来,我们有理由对一个通行的命题进行反
思:“行政诉讼的核心就是对具体行政行为的合法性进行审查,合法
的予以维持,不合法的予以撤销或限期履行”,这种提法太笼统,且
有缺陷,只是对《行政诉讼法》浅表诠释,未能将行政诉讼的宗旨落
实进去,容易造成认识上的混乱。笔者认为,比较全面、深层次的提
法应当是:对影响原告合法权益的具体行政行为的合法性进行审查,
并作出维持、驳回诉讼请求、撤销或部分撤销、确认违法、限期履行
等相应判决(变更判决是例外)。

  针对不同的诉讼请求和审查范围,人民法院应适用相应的判决方
式。具体如下:

  ①维持判决:只适用于具体行政行为的所有方面都与原告合法权
益有关,并对其合法性进行了全面审查,且合法的情况。

  ②驳回诉讼请求的判决:适用于无须对具体行政行为的合法性进
行全面审查,但原告的诉讼请求也不能予以支持的情况。

  ③撤销或部分撤销的判决:适用于具体行政行为侵犯原告的合法
权益的情况,但可视需要,判决被告重新作出具体行政行为。



  ④限期履行的判决:如果原告诉被告不履行或者拖延履行法定职
责,审查范围界定在被告是否应当履行或者是否应当及时履行而拖延
履行,如果原告有理且仍有履行必要的,应用限期履行的判决;如果
原告无理,对要式具体行政行为(如书面答复等)应用维持判决,对
非要式具体行政行为应用驳回诉讼请求的判决。

  ⑤变更判决:只适用于具体行政行为的性质是行政处罚,且显失
公正的情况。但是,显失公正也可以作为撤销的理由,通常发生在不
宜变更的情况下,如罚款的同时又吊销营业执照,经审理认为显失公
正(畸重)的,可以维持罚款部分、撤销吊销营业执照部分,这实际
上仍是一种广义的变更,只是以更具有逻辑性的维持、撤销的形式出
现罢了。

  ⑥确认违法判决:《行政诉讼法》没有规定确认违法或无效的判
决形式,但审判实践中仍无法离开这种判决。例如,行政机关以口头
形式拒绝履行法定职责,但在作出判决时已没有履行必要的,对此既
不好适用限期履行判决,也不好适用撤销判决或变更判决,更不能适
用维持判决。除了用确认违法判决外,别无他法。对于非要式的违法
具体行政行为或者已经执行终了的违法具体行政行为(如治安拘留、
收容审查完毕)的,通常适用确认违法判决。因为原告提起诉讼的目
的已不在于是否执行被诉具体行政行为,而在于确认这种行政行为违
法,其作用除了能作为原告提起行政赔偿的根据外,它还用来解决某
种法律事实是否存在,某种行政行为对过去、现在或将来的事实是否
具有效力,某种行政法律关系是否存在,是否合法,关系双方当事人
在此种关系中有什么权利、义务等法律问题,有人认为,确认判决可
以是确认违法也可以确认合法,而笔者认为,只能确认违法,否则用
驳回诉讼请求或者维持的判决。

  综上所述,人民法院对被诉具体行政行为的审查范围,不应囿于
原告的诉讼请求,而应根据原告、第三人提出的权利主张,就影响原
告、第三人合法权益的那部分具体行政行为在认定事实和适用法律方
面进行合法性审查,无须面面具到、漫天撒网,即以诉讼请求为下限,
以影响原告合法权益的方面为上限,并根据诉讼请求和审查范围,适
当选择判决方式。必须指出:对于那些显而易见的违法具体行政行为,
人民法院无法通过行政裁判予以纠正的,可以司法建议的形式向有关
机关提出。

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