台湾自高等教育诞生之日起，就被纳入法制化的轨道，其高等教育立法历经了一个持续调整与完善的演变历程。文章依照时间顺序梳理二战后①台湾地区高等教育立法之演变进程，将其分为休养生息恢复期、朝气蓬勃整改期、稳定有序成熟期，描述各个时期高等教育立法概况，进而分别从客观因素、主观因素、主导因素、社会因素、立法因素、偶然因素等方面，试析二战后影响台湾地区高等教育立法变更的因素，最后总结对大陆高校的启示，以资借鉴。
“只要有立法者的三句话，整柜整柜的书就可以毁掉。”由德国学者基尔息曼(Kirchmann)的名言可见立法的地位。立法之于国家是其法治建设的逻辑起点，之于高等教育是其顺畅发展的“斯巴达长剑”，能够挥除前行路上的多种障碍。大陆学者对台湾高等教育立法领域的研究相对比较薄弱，尤其是对其立法变更动因的深入剖析更显乏力。台湾与大陆具有相同的文化基因和传承，大陆高校亦可能出现与台湾地区的高等教育立法相类似的问题[1]，故对台湾高等教育立法的演变进程和动因进行分析和研究，以资借鉴。
一、演变进程
纵观台湾高等教育立法史，可将其大致分为三个时期。[2]
(一)休养生息恢复期(1945年—20世纪70年代初)
日据时期②的殖民同化教育严重影响了台湾高等教育，成为影响其后期自由健康发展的窠臼[3]。日据时期，台湾的高等教育法制及政策深受日本高等教育法制的影响，无论是大学治理模式，抑或学科建设、教学、招生等方面的法律规范，都沿袭日本大学的模式，使得该时期台湾高等教育及其法律规范带有明显的“歧视性、剥削性、工具性的‘性格’，全然欠缺主体性与自主性”。
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二战后，国民党政府接管台湾，并对日据时期留下的高等学校进行了改组，然而在法规方面没有及时进行全面革新，而是全盘接纳并继续沿用南京政府时期颁布的宪法及各种法律法规。当时适用的高等教育法规主要包括《大学法》《专科学校法》《大学规程》《大学研究所暂行组织规程》等。这些法规对高等教育的宗旨，高等院校的设立、类别，院校内部的组织结构，学生的入学资格，以及教师的聘用等都作了明确的规定，对战后台湾高等教育尽快摆脱日据时期的阴影，走上独立自主的发展轨道具有一定的保障作用。[4]20世纪60年代，台湾高等教育呈外延式发展，高等院校规模不断扩大，而高等教育相关的基本法律相较之前没有太多变化。这些法规体现了党意超越民意、行政凌驾立法、管理体制高度集中等缺点，但恰好迎合了国民党政府统治台湾高等教育的需要[5]。这一时期台湾当局修订的法规主要有“《学位授予法》”和《私立学校规程》，在其后相当长的一段时间里，台湾当局基本上未对私立高等教育法规进行修订。[6]
(二)朝气蓬勃整改期(20世纪70年代初—20世纪80年代中期)
台湾高校急剧发展，逐渐暴露出师资和设备短缺、教学质量难以保证、高校毕业生就业问题凸显等诸多弊端。为控制高等院校的数量、提高高等教育质量，台湾当局从1972年开始对高校尤其是私立高校进行整顿，在法律领域的体现就是制订或修订相应的法律法规。
1972年，台湾当局修订了“《大学法》”，使高等院校在学制上有一定的弹性，但设立标准对高校进行严加监管，仍属于集权式的管理。为增强对私立学校的管控，台湾政府于1974年制定了“《私立学校法》”，次年制订了“《私立学校法施行细则》”，1974年7月修正公布了《大学规程》。1976年，台湾教育管理部门公布了《各级各类私立学校设立标准》，其对私立高校的占地、校舍、设备、师资和经费的标准都做了新的规定，以适应社会发展的需要。1977年，台湾“行政院”颁布了《私立学校奖助办法》，为私立大专院校教学设施、设备的改进提供了一定的保证[7]。1978年5月，修正公布《专科学校规程》及《专科学校技术老师遴聘办法》，对专科学校的性质和功能、设立和管理、学制、学生入学资格、教师遴聘办法等技术方面都重新做了规定。为保障私立学校教职员工的福利，台湾在1980年公布了《私立学校教职员保险条例》，极大地促进了私立学校的健康发展。1982年7月再度修正“《大学法》”，旨在推动跨学科研究的进展及进一步增加学制的弹性，以适应时代的发展。[8]
在这一时期，台湾地区无论是关于大学公立学校的法律，还是私立、专科、技术及职业学校的法律，都如雨后春笋般涌现，呈现朝气蓬勃的发展态势。
(三)稳定有序成熟期(20世纪80年代中期至今)
20世纪80年代中后期，台湾政坛发生变化，推动了台湾政治体制向多元化格局过渡。社会发展推动教育改革，对高等教育法律规章的修订被提上日程。20世纪90年代后，台湾陆续修订了多项教育法规，如“《大学法》”“《师资培育法》”“《私立学校法》”等。[9]
1994年，台湾当局修订了“《大学法》”，主要规定了大学自治权、学校最高决策会议、校务会议师生出席比例、校长遴选机制、学生自治组织及其申诉制度、学校自行规划发展事宜、教职人员选聘等方面的内容。同年公布的“《师资培育法》”扩大充实了师资培育的内涵，使台湾师资培养管道多样化、方式多元化。1997年修正公布的“《私立学校法》”建立了客观的私立学校审议制度，进一步健全了私立学校的组织和运作，保障了私立学校教职工的权益，并加强了对私立学校的奖励、补助和监督。台湾于1999年颁布了“《教育基本法》”，其规定了教育的主体、教育权的下放、对私人兴学的鼓励，另外还规定可以把公立学校委托给私人兴办。该时期还根据形势发展的需要及政策的变化，对一些法律法规进行了修订，以适合私立高校发展的需要。
从主导思想上看，台湾在该时期公布的高等教育法规进一步保障了学校的学术自由和大学自治，使学校的自主权有所扩大，也给了私立学校一定的弹性运作空间。20世纪80年代中后期，台湾高等教育法规体系基本建立，高等教育立法渐趋成熟，高等教育法律制度逐步完善，稳定有序地推动了台湾高等教育向前发展。[10]
二、动因
法律的稳定与变革、保守与创新，一直是法学中的永恒问题，高等教育立法变更亦属其列。笔者在对各理论考察的基础上，从以下几个维度对影响战后台湾高等教育立法演变进程的因素进行了探析。
(一)客观因素：社会经济环境的变化
马克思指出，“只有毫无历史知识的人才不知道：君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已”。台湾高等教育立法也逃不出这一“金科玉律”。列举一个典型例证，为鼓励私立学校的发展，台湾当局于1954年修订了《私立学校规程》，以简化私立学校的申请立案手续，由此，台湾高等教育形成了公私立学校并存的局面。而此项法规出台的主要原因是台湾于20世纪50年代实施了土地改革，农村经济的繁荣使得人口激增，中学数量剧增，中学毕业生大量增加，导致公立高校的设备不敷使用，台湾当局因此积极鼓励和扶持私人兴学，以弥补公立高校的不足[11]。台湾社会物质基础的变迁和新经济主体的出现，导致了社会新的高等教育利益诉求和相关法律需求的出现，当对高等教育利益需求愈来愈强从而打破法律的均衡状态乃至严重失衡时，就会引发高等教育立法的变革。而社会对高等教育法律需求的不断出现也推动着高等教育立法的不断发展。
(二)主观因素：高等教育立法的理念
在一定意义上，高等教育立法理念的变迁可谓是台湾高等教育法变动的主观因素。高等教育的立法理念是高等教育相关法律的灵魂与精神导向。
历史上，台湾高等教育的功利色彩颇为浓厚。二战后，国民政府推行新教育法制。虽然“《民国宪法》”等法律规定了大学的讲学自由和教育文化目标，但也只是一纸空文，在现实中并未实现。[12]
“《大学法》”可谓是台湾高等教育立法理念发展变化的见证者。“《大学法》”分别于1972年、1982年被全文修订过两次，内容主要涉及开放私人办学、改革教师聘任制度等，但基本未涉及大学民主与自由，这与当时教育工具化等理念不无相关。该时期的高等教育立法理念以秩序为核心，将法规视为控制台湾高等教育的一种手段，其立法宗旨是以树立公共权力为中心。直至1994年，大学自治和学术自由开始真正地得到法律的保障，1994年“《大学法》”修正案可谓开辟了台湾地区高等教育立法理念发展的新篇章，逐步回归大学的本质与真谛。1994年至今，台湾“《大学法》”经历了一次全面修订和七次部分修订，进一步制定了配套制度，规范拓展大学自治范围，巩固学术自由。由此，以自由为核心的立法理念开始传播开来。1994年，台湾“《大学法》”明确了学术自由作为基本权利的地位，提出在法律范围内实行大学自治，肯定了大学独立的主体地位，为台湾地区大学摆脱日据时期以来严重的国家权力管制提供了有效的对抗工具，为台湾地区的现代大学制度发展提供了基本的法制保障。[13]
(三) 主导因素：教育政策
台湾地区教育立法工作，基本由教育政策主导。台湾地区高等教育政策的制定与政治生态密切相关，从主张“教育政策目标的取向”的李焕③到力主“教师十年换证制度”的李元簇④，从大力扩充高等教育的毛高文⑤到未能成立高雄大学筹备处的郭为藩⑥等，教育法令随着教育部门负责人更换的教育政策而改变。因政策需要而制定法律，基本上是所有教育法律存在的必要条件，但法律的修改速度往往滞后于教育政策。[14]
(四)社会因素：公众参与
在《论法的精神》中，孟德斯鸠谈到：“在一个自由的国家里，每个人都被认为具有自由的精神，都应该由自由来统治自己，所以立法权应该由人民集体享有。”关于公众参与立法的合理性由此可见一斑。立法权力在终极意义上是人民赋予的，故社会大众可以理所当然地参与、影响、监督，甚至直接参与立法活动，使立法过程更为民主。
自解除戒严之后，台湾民意史无前例的高涨，个体注重自身权益的表达，不同的利益主体从不同的立场提出各自的利益诉求。参与立法就是利益主体实现利益最大化的最佳方式之一，立法活动在某种程度上可谓是多种利益集团博弈妥协的过程。通过研究发现，除了“《教师法》”和“《师资培育法》”大部分源于学者专家等民意外，台湾“《大学法》”也主要是通过立法联席会议的讨论和审议而修订的，采用的是结合专家学者、相关部门、民间组织多方反复论证的方案，通过立法活动吸纳社会各界参与到高等教育改革的讨论中，并最终以法律的形式明确高等教育发展方向和法制基础。这对其后实施的一系列高等教育改革措施都具有不可低估的指导作用、示范作用和保障作用。[16]
(五)立法因素：法律的精英阶层
台湾法学家对高等教育立法的影响不言而喻。艾伦·沃森⑦认为，法学家给法律加了一种独特的品味，其虽为配角但不容忽视。笔者认为，在高等教育立法过程中，法学家不仅不是配角，有时甚至是主导者。法学家的能力和水平在极大的程度上决定着高等教育的立法水平，其立法思维及价值取向对台湾高等教育立法的模式和未来导向有着潜移默化的影响。
然而不能忽略的是，法学家对高等教育立法的影响不全然是积极、正面的，他们也可能成为阻碍其变革的阻力。如何让法学家充分发挥其才智，为高等教育立法切实“服务”，是需要继续探究的话题。
(六)偶然因素：高等教育偶发事件
偶发事件对高等教育立法的影响很难被精准地测量。现实生活中，有些偶发事件也会引起高等教育立法者的兴趣，成为施行新法的导火线。其实，关注偶发事件对高等教育立法的影响，毋宁关注社会对高等教育偶发事件的关注度，因为高等教育立法总是从社会对高等教育的法律需求出发的。透过高等教育领域中的偶然事件，可以看到高等教育立法的不完善或法律空白，从而使得完善高等教育立法成为一种迫切需求。在台湾当局宣布解除戒严前后，台湾地区偶发的多起教师停聘事件，暴露了台湾高校从教师选聘到教师行业体制的一系列问题，从而促成了台湾地区有史以来第一部“《教师法》”的公布实施。
除去上文所述，还有其他众多因素在不同的层面、以不同方式或大或小地影响着台湾高等教育立法：台湾政党的政策导向、国际因素、文化、道德、历史传统等。正是由于影响台湾高等教育立法的变量太多，而各种变量内部及其相互之间的关系又极其复杂，导致高等教育立法这个看似简单的过程时时充满着冲突、选择与权衡，甚至常常使高等教育立法者无从选择。
三、启示
大陆地区的高等教育法规建设及现行教育法律制度仍然存在诸多弊端，亟需得到改善。台湾的大学法制发展对大陆具有一定的启示意义。
第一，高等教育立法要顺势而变。通过上述客观因素的分析，不难得知，社会经济环境的变化是高等教育立法的终极溯源。高等教育立法不是由单一因素的影响，在很大程度上是受社会变化或者社会理念变化所左右的。因此，要结合当时社会变动的大环境来综合分析，立法过于静止或过于频繁变化未必好，要能满足社会的需求，遵循高等教育的外部规律。[16]
第二，进一步完善高等教育法律制度。要切实加强法律制度对高等教育改革的指导、推动及保障作用。以高等教育法等相关法律的制定或修订启动高等教育改革，不仅能进一步明确学术自由和大学自治的核心地位，还能为高等教育改革提供法律依据，使改革有一定的制度保障。
第三，提升公众对高等教育立法的参与度。要以多元参与的立法活动切实保障公众在高等教育立法过程中的参与权，增强高等教育立法的群众基础，扩大高等教育立法的民意范围，增强高等教育立法的民主性，从而使高等教育法规建设更具有科学性和合理性，尽量少走弯路，并具有制度的稳定性。
作者：李莉方 来源：世界教育信息 2016年14期
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