一、问题的提出
20世纪70年代末以来，西方国家发起了一场声势浩大的行政管理改革运动一新公共管理运动。新公共管理运动直面传统行政管理理念、模式及弊端，以全新的理念引发了公共部门管理实质性的变革成为一股不可阻挡的席卷世界的改革浪潮。公共行政与公共财政密切相联，行政体制改革与财政体系优化密不可分，新公共管理运动不仅带来了公共行政领域翻天覆地的变革，而且也必将对公共财政实践带来深刻的影响，这在客观上要求公共财政体系建设必须服从、服务于新公共管理运动这一现实。
新公共管理的实质，是通过引入商业管理主义的理论、方法和技术对公共部门进行全方位的改革和再造，从而达到整体优化行政系统、有效改善政府管理的目的。从各国改革的具体实践可以看出，在推行新公共管理为导向的公共行政改革中，政府职能的定位、机构的重组、市场化方案、中央与地方的分权、行政运行机制的重建等，无不体现出商业管理主义的理念。
公共行政与公共经济相辅相成。一方面，政府财政收支是整个行政体制得以运行的经济基础，没有财政支持政府就无法实现政府的各项职能;另一方面，政府公共行政各项职能的严格履行，尤其是资源配置职能的合理实现，不仅关系到政府财政收支的总量，而且对整个国民经济的发展具有重要导向作用。因此，新公共管理运动中行政体制各个层面的改革，也自然不可避免地给公共经济带来了影响，主要体现在由政府经济职能优化及运行机制调整直接导致的对政府规模的限制，以及公共产品供给机制改革对公共财政压力的间接缓解，从而致使瓦格纳定律在世界范围内受到了极具挑战性的冲击。
二、瓦格纳定律概要
“瓦格纳定律”是据其提出者德国经济学家阿道夫。瓦格纳(AdolfWagner,1835~1917)的姓名命名的。在1882年公布其研究观点时，瓦格纳并没有以“定律”或“法则”的形式表述其思想，之后虽然有不少学者对其思想进行了演绎和发展，但也均未做此界定，直至20世纪70年代初，财政学家伯德在解释瓦格纳的贡献时，才将其明确称之为“瓦格纳定律”。
瓦格纳作为德国社会政策学派的集大成者，支持当时普鲁士王国权倾朝野的“铁血宰相”奥托冯俾斯麦(1815~1898)的政策，既反对古典经济学的自由主义，又反对马克思主义，而提倡国家社会主义。他主张政府应积极干预国民经济，通过实行改良主义的“社会政策'运用立法和行政手段修补资本主义社会的缺陷，达到巩固资本主义制度的目的。
在这样的思想纲领下，瓦格纳对19世纪许多欧洲国家以及日本、美国的公共支出的增长情况做了考察，并于1882年总结出了政府职能不断扩大及政府支出持续增长的规律。他认为随着经济发展和工业化程度的深化，不断扩张的市场和市场主体之间的关系日趋复杂，需要政府对经济和社会活动施加干预，其结果必将导致政府支出规模的不断扩大。这一结论被抽象地描述为“财政支出占GNP/GDP的比率呈现不断增长的趋势”。
根据瓦格纳的分析，财政支出比率上升最基本的原因，是工业化经济中的社会进步对政府活动所提出的日益扩大的需求。他认为，自由经济向垄断资本主义的过渡必然使政府制度运行理论也发生相应的变化一自由经济时代的“廉价政府”、“夜警国家”应向垄断资本主义时代的“高价政府”、“社会政策国家’转变，政府职能的扩大是一个必然的规律。首先，在经济实现工业化以后，扩大了的市场及其作用力之间的关系将更加复杂，这种市场作用的复杂性将会导致各种法规的出现，从而要求建立和拓展司法体系和管理制度，以规范行为主体的经济活动;其二，都市化和人口密集的现象也会导致各种产品和劳务外部性作用的扩大，从而也要求政府加强管理;其三，随着工业化经济的发展，经济的不完全竞争状况会日益加剧，整个社会的资源不可能完全通过市场机制而得到最有效的配置，对政府干预经济以及从事直接生产经营活动的需求扩大;其四，对那些具有极大外部性经济效益的行业，由于规模与技术等方面的原因，私人不愿或不能生产，也要求政府接管进行直接生产经营;其五，由于政府的教育、文化、卫生和福利等支出的增长是由其需求的收入弹性决定的，当国民经济发展导致人均收入增加时，政府用于上述方面的支出会增加得更快。
简而言之，瓦格纳定律的内在逻辑可以归纳如下：随着经济发展和人均所得的上升，社会对公共部门提出了更多需求，公共部门的活动因而将日趋复杂和重要，在供给主体单一的主观前提下，公共支出必将逐渐增加。
考虑到实践背景，瓦格纳对于财政支出的思考具有一定的合理性和先进性，但囿于其政治立场，该思想又不可避免地存在先天的内在缺陷。这种内隐的缺陷是固有的，随着经济、政治以及社会的不断发展，尤其是政府与市场关系的不断调整，最终被新公共管理理念所批判而逐渐呈现出来，并且已经到了人们不得不正视的地步。
三、从新公共管理视角解析瓦格纳定律的可行性
基于研究逻辑的公理性认识，对于一个研究对象的剖析，只有在前提外延一致的情况下才具有可行性，否则比较和分析的的结果就会因其逻辑起点缺乏充要性而无法立足，对于理论性的研究对象尤其如此。
就瓦格纳定律的局限性而言，综观国内外相关研究，对其大规模反思最开始来自于实证检验结果与其观点的直观矛盾。国内外诸多学者采用不同国家、各类层级和类别的财政数据对瓦格纳定律进行了实证检验，但检验的结果在不同的样本之间出现了较大的差异。在这种情况下，对瓦格纳定律合理性和普适性的质疑理所当然地开始在理论界逐步蔓延。
但是总的看来，无论国际还是国内，没有任何一项研究考虑到了新公共管理运动的背景。而新公共管理运动对于瓦格纳定律的挑战具有内在逻辑性，并且这种逻辑性与瓦格纳定律的前提外延完全吻合。瓦格纳定律的前提是经济社会的发展与工业化的深化，其外延表现为GNP/GDP总量与人均GNP/GDP的增长，新公共管理运动的发展也在这一范围之内。虽然新公共管理运动的产生与西方社会进入后工业化时代不无关系，但是严格地说，所谓“后工业化时代”就是以高新技术产业为支撑、为主体的时代，后工业化是工业化的深度发展，其实质仍旧是工业化。美国社会学家丹尼尔贝尔(DanielBell)是第一位提出后工业化社会理论的学者，他在《后工业化社会的来临》中用以描述20世纪后半期工业化社会中所产生的新社会结构，他认为这种结构将导致美国、日本、苏联以及西欧在21世纪出现一种新的社会形式131。这一命题仍旧符合瓦格纳定律关于在工业化进程中社会关系的复杂化这一前提假设，因此在此背景下分析瓦格纳定律的局限性具有逻辑可行性。
新公共管理运动并没有改变瓦格纳定律的前提条件(工业化）但是前者所倡导的理念却在实践上对后者提出了挑战。在这一历史背景下，瓦格纳定律的局限性暴露无遗，已无力更好地指导当前的财政实践。因此，从新公共管理运动的视角研究瓦格纳定律的历史局限性，应成为下一步相关理论研究的重点之一。
四、新公共管理运动对瓦格纳定律的挑战
(一)政府职能优化对政府规模的限制
新公共管理对传统的政府管理模式提出了否定，重新厘定了政府与市场以及政府与社会的职能关系，主张政府的职能是“掌舵而非划桨”认为政府职能主要是进行宏观方面的“掌舵”而具体的“划梁’职能则可交由市场和社会力量完成。换言之，新公共管理倡导在特定领域政府职能的退缩和市场价值的回归，主张通过减少政府干预和充分发挥市场与社会力量的作用，达到政府职能卸载和优化的目的。总结来看，新公共管理运动中政府经济职能的优化及其对政府规模的限制主要体现在以下几方面：
1.放松规制。放松规制包括放松社会规制、市场规制、保护产业规制等。一般有如下形式：（1)取消对某一行业的全部规制，使该行业完全受自由市场和竞争法则的支配；（2)规制的总体放松，使规制体系更加富有弹性；（3)对某一产业的特定部分放松规制。放松规制通过政府职能的调整(主要是退出)，直接导致了政府规制成本的大幅度缩减。
2.民营化及市场化。一些国家将对国有企业和事业单位的民营化改革作为“政府瘦身”的重要举措。把原有属于国有的公司或公用事业，通过合同承包、特许经营、出售或并购、补助和凭单、政府淡出等形式，转给私营企业所有或经营。从实施效果看，实行民营化及市场化对于政府经济职能的优化及缩减主要表现在以下方面：（1)减少了政府的管理职能和责任；（2)减少了政府雇员人数并缓解了由此产生的管理困难与财政压力；（3)私有化后企业能够在资本市场上获得资金改善生产条件，改变了对政府投资的依赖；（4)出售企业增加了政府的财政收入，减少了政府的财政赤字。
3.压缩式管理。压缩式管理作为一种新的管理策略，其目的是为了应付财政困难，所作为的对象主要是政府的社会服务职能。其具体措施包括:公共项目系统排序，分清主次，拨款时区别对待;中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；逐步实行公共服务使用者付费制度，节约公共开支161171。这种管理主要是对政府的社会管理职能加以分析，把可以市场化的部分职能交由市场力量完成，压缩式管理有效减轻了政府的社会管理职能，政府不再背上沉重的社会“包褓”也减轻了政府的财政负担。
(二)分权化改革对政府规模的限制
新公共管理对传统以官僚制为基础的行政体制提出了批判，认为官僚制专注于各种规章制度和ww^cnklnel繁文缛节，压抑了民主和创造性的发挥，不仅效率低下，而且缺乏弹性与灵活性，难以适应现代公共管理的需求。因此，为提高行政体制的效率，增强行政系统的活力，新公共管理采取了分权制改革路径。
分权制改革有效缩小了官僚机构的规模和集中化程度，改变了以往的机构庞大、职权交叉、部门林立、责任不清的状况，使之由传统的金字塔型向现代扁平型方向发展。分权制改革主要是通过建立决策与执行分开的执行局实现，其基本的做法是把原有的大部中的负责执行的部门独立出来，成立执行局，实行经理(首席执行官)负责制。执行局是拥有人事自主权与财政自主权，对执行采用合同式管理，承担具体政策执行与提供服务职能，集技术性、专业性、监管性和服务性于一体业务相对独立，不属于政府职能部门序列但归口政府部门管理的机构。
执行局的设立通过合同管理、灵活组织设计等商业管理主义的具体手段，达到了机构精简，减少层级，提高灵活性和放松内部管制及改革公务员制度的目的。事实证明，基于分权化理念的政府机构改革对财政规模限制做出了举足轻重的贡献。
(三）公共人事制度改革对政府规模的限制
与传统行政模式下采用僵硬的人事制度不同，新公共管理推崇弹性人力资源管理，重视提高在人员管理及其他人事环节上的灵活性。为此，新公共管理提出打破传统公务员终身制和按资历、年限逐级晋升的僵化的激励制度，主张采用私营部门弹性管理制度并按功绩制晋升。归纳起来，新公共管理中人事制度改革的措施主要包括以下几点:
1.推行以绩效为中心的功绩制，主要是绩效工资制。由于工资与绩效相挂钩，公务员为了获得更多的报酬I，必须不断提高自己的工作业绩，在工作中有更加出色的表现。而公务员绩效提高的结果必然促进公共组织生产效率，提高公共组织工作效益，从而有利于降低公共组织的人力成本。
2.推行弹性人事制度。随着市场机制的引入，各国公共部门开始借鉴私营部门弹性的合同制，尝试人事制度的改革。一方面加大临时雇员比例，解雇不合格的公务员，另一方面还从总体上大幅度裁减公务员队伍。以合同制为基础的人事聘用制度打破了公务员的永业原则，有效弱化了公务员制度的刚性并减轻了政府的财政负担。
3.强调公务员的自主权。韦伯模式下严格的规章制度强调绝对的、垂直的命令服从机制，扼杀了公务员的创造性和积极性，造成公务员墨守成规、逃避风险的行为习惯，致使组织因缺乏有效的内部激励机制而效率低下。秉承新公共管理理念，适度弱化人员规制已成为客观必然。
新公共管理实施的以上一系列人事制度改革措施，不仅有利于促使公务员更大限度地发挥主观能动性，提高工作效率，而且其本身就具有降低行政成本的直接效应。加之同时政府预算制度也在变革零基预算正在取代传统的预算方式，政府预算不再以惯例和权力为标准，而是以需求为导向，官僚的预算最大化行为必将被逐渐遏制。
(四）公共产品供应机制改革对政府规模的限制
新公共管理运动主张公共产品（服务)市场化。公共服务市场化的本质是将原来由政府承担的一些公共服务职能大量地转移给私营机构和其他各类非政府组织，通过市场机制的作用部分取代政府机制的作用，强调资源的优化配置和效率，从而实现公共财政资源的最有效、最节省使用。新公共管理运动提倡公共服务供给者多元并存，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府和社会力量共同提供，一些私营部门、独立机构、社会自治、半自治组织等非政府组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。公共服务市场化把公众当作公共机构的“顾客”，以“顾客”的满意度为衡量公共服务质量的指标。通过政府与企业、非政府组织或非营利组织之间的合作，利用竞争机制、价格机制、供求机制与约束机制，调动社会资源参与公共服务的供给过程，从而实现政府以较少的资源与较低的成本来实现提供数量更多、质量更高的公共服务之目的，实现服务的最佳供给和公共资源的有效配置。
政府通过对社会力量的组织、利用和管理，将自身从不必要的具体事务中解放出来，实现公共管理和服务的市场化，这些措施毫无疑问将有效控制和降低政府财政支出的规模。除上述四点之外，社会保障制度的改革也是导致财政支出大规模缩减的重要因素之一。
五、结论
综上所述，新公共管理运动不仅在理念上而且在实践上都对瓦格纳定律提出了前所未有的挑战，其内在逻辑如下:在新的时代背景下，在工业化不可逆转地深化进程中，新公共管理理念的发生及其在世界范围内的发展，对瓦格纳定律提出了严峻的挑战。一方面，新公共管理运动通过实施政府职能优化、分权化改革、公共人事制度改革以及社会保障制度改革等一系列措施，直接削减了财政支出规模;另一方面，由工业化(或所谓后工业化)所衍生的经济、政治、社会需求持续扩张，在新公共管理理念之下催生了多元化的供给主体和多种形式的供给方式，从而客观上缓解了政府供给的压力。在这种情况下，两方面力量共同作用，为限制财政支出规模或者弱化财政支出冲动提供了相当巨大的空间，瓦格纳定律的神话将被打破。
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