摘要：城市轨道交通对促进城市发展具有重要意义，但利用轨道交通实施恐怖袭击、个人极端犯罪等安全问题严重威胁公共安全。为应对城市轨道交通安全风险，轨道交通公安机关以新时代“枫桥经验”为指引，积极开展警务创新，通过做强“最小作战单元”提升站区防控效能，引导多元主体参与矛盾纠纷化解，建立多种形式的巡逻防控力量织密治安防控网络，构建“共建共治共享”的轨道交通安全治理新格局。
关键词：反恐维稳；轨道交通安全；警务创新；“枫桥经验”
反恐维稳形势下城市轨道交通系统是社会治安防控的重点和难点，其安全运行对方便居民出行、快速拉动沿线经济发展起着重要作用，对保障人民群众生命财产安全和社会安全稳定具有重要意义。大力发展城市轨道交通既能缓解城市道路交通拥堵、引导优化城市空间结构布局，还有保障能源安全、创建绿色家园的深层考量［1］。轨道交通给人们的生活带来了便利，但同时利用轨道交通实施恐怖袭击、个人极端犯罪等也给公共安全带来了严重威胁。维护城市轨道交通安全的责任重大，不单公安机关要承担主要职能，城市轨道交通管理部门、交通参与者都应当承担安全责任。在当前反恐维稳形势下，传统单一的城市轨道交通警务模式已不能适应形势变化需要，创新研究新警务模式刻不容缓。
一、反恐维稳形势下城市轨道交通面临的治安问题
城市轨道交通的发展对城市经济社会发展有极大的促进作用，然而，城市轨道交通系统具有空间封闭、按图运行、人员密集、人流量大的特点，易成为恐怖袭击、个人极端暴力犯罪及群体性事件的目标；同时也存在着人员密集场所常见的治安隐患，城市轨道交通一旦发生案事件，严重的可能造成群死群伤或重大公私财产损失。把握现代社会的“风险社会”属性，着力于“风险治理”，是时代对坚持和发展“枫桥经验”发出的呼唤，危机管控是底线，要筑牢抗风浪的基层“防波堤”［2］。
（一）城市轨道交通面临的公共安全风险
1.易成为暴恐袭击的目标地点近年来暴恐分子选择的袭击目标更多指向人员密集场所的普通群众，因城市轨道交通人员密集，部分暴恐分子容易将其定为袭击的目标、场所，通过采用刀斧砍杀、纵火、枪击、释放毒气等方式实施暴恐袭击。在地铁及其商业区内实施纵火、砍杀、劫持人质以及卧轨等危害公众的行为屡禁不止。近二十多年来国内外先后发生地铁恐怖袭击和个人极端案事件二十余起，伦敦地铁爆炸纵火案、东京地铁沙林毒气案、大邱地铁纵火案等等，袭击造成一万多人死伤［3］。2019年8月9日，一名男子在南宁地铁1号线新民路站安检线外的自动售票区持刀劫持一名女子，并举刀企图对人质实施伤害，民警果断开枪将其击毙，成功解救人质［4］。2019年香港地区的乱港分子多次冲击港铁车站，阻碍地铁正常运行①，造成了非常恶劣的社会影响，严重扰乱公共秩序，危害公共安全。2.相关部门应对公共安全事件的预案及协调机制有待完善在应对公共安全事件预案方面，从调研情况看，在南宁市，地铁公安机关、轨道集团运营公司及轨道交通物业管理公司都针对各类突发事件制定了预案。各类应急处突机制中轨道集团运营公司共制定32项，物业管理公司共制定21项，地铁公安机关共制定18项。通过对比上述机制发现，现有的预案内容标准不统一，部分预案不切实际，缺乏综合协调和处置力量的相互衔接，预案的执行力和有效性不足，缺乏演练和实战检验，不利于综合操作实施。轨道交通安全监管涉及多个部门，需要交通、质监、应急管理、公安等部门共同监管，从调研情况来看，由于缺乏轨道交通相关的法律法规和配套标准、规范，监管单位对轨道交通公共安全理念、责任分工、措施要求的理解和认同不清晰，导致安全责任落实不到位。监管单位之间信息共享存在壁垒，监管协调机制不健全，监管没有形成合力，一旦地铁发生突发事件，应急处置可能会出现诸多问题。3.公众安全意识有待提高通过调查发现②，一方面，公众对于轨道交通可能发生的恐怖袭击，如纵火、劫持人质、爆炸等案事件缺乏风险意识、安全知识和应变能力，从而导致其在参与公共交通活动过程中缺乏自我保护意识，容易引发恐慌、踩踏等次生灾害。另一方面，轨道交通运维企业反恐防暴责任意识较为薄弱，对公共安全和反恐防暴法律法规、应急处突知识宣传力度不足。近年来发生的乘客恐慌、乱按地铁轿厢内的紧急制动按钮等事件均反映出群众缺乏基本的公共安全应急防护意识和应对常识。
（二）城市轨道交通的治安案事件特点
1.侵财类案件高发扒窃、盗窃是城市轨道交通高发的侵财案件，特别是在上下班高峰期人流密集，安检口、扶梯及地铁车厢内的人员拥挤给扒窃制造条件，违法犯罪分子作案后容易隐匿，可以通过快速换乘逃离作案现场。盗窃案件则多发于地铁口周围停车点，为出行方便，大量居民骑乘自行车或电动自行车至地铁口换乘地铁上下班，这些车辆停放时间长，部分无人看守，车辆和电动车电池易成为小偷的盗窃目标。2.侵犯公民人身权案件高发车厢内猥亵他人和故意裸露身体、偷拍案件在夏秋季呈现高发态势。地铁上下班高峰期车厢内人员密集，部分违法人员趁机实施猥亵他人或者故意裸露身体的违法行为，利用手机偷拍女性乘客隐私部位，侵害公民人身权的同时严重扰乱公共交通秩序。3.扰乱公共交通秩序的治安案件偶发个别乘客在地铁内实施扰乱公共交通（或者公共交通工具）秩序行为，违反《治安管理处罚法》，情节严重的甚至构成犯罪，如强行扒开地铁屏蔽门或阻拦屏蔽门关闭③，地铁内醉酒闹事、洋节庆“扮鬼怪”、乞讨卖唱、炒作拍摄、斗殴，矛盾纠纷、维权等行为，扰乱公共交通秩序。2019年5月，有5人为了拍摄恶搞视频赚取“快手”短视频平台的人气和点击率，在正行驶中的深圳地铁7号线车厢内高呼“所有人趴下，小心地雷”等话语，导致车厢内乘客惊慌，造成秩序混乱，最终5人被福田区人民检察院以涉嫌编造虚假恐怖信息罪提起公诉［5］。4.事故、意外事件偶发梳理城市轨道交通事故新闻不难发现，国内外城市轨道交通均发生过爆炸、火灾、进水等事件，法国、奥地利、美国等国都发生过地铁火灾事故，2016年重庆轨道交通3号线运行过程中因乘客携带的蓄电池爆炸引发火灾，南宁在建地铁1号线百花岭站内因暴雨进水；2021年7月郑州暴雨致地铁5号线严重积水造成12人死亡；2014年大连轻轨3号线保税区段发生脱轨事故；北京、深圳地铁也发生过因站厅电梯故障导致乘客受伤并引发小规模踩踏事故的案例。而乘客不慎跌落站台受伤、死亡，乘客跳轨自杀的案例更是时有发生，不同程度上造成列车停运及公共交通秩序混乱。
（三）城市轨道交通治安管控核心区域分析
结合地铁公安派出所治安管控职能，通过对轨道交通案例的分析，地铁站里的治安管控最核心最重要的区域是站厅首尾两端未经安检的区域，此区域进出客流量大，人员成分复杂，排队等候安检人员较多，因未经安检，可能存在携带违禁品的人员，案件发生率高。南宁地铁2号线运行近两年来，地铁站内将近90%的纠纷、案事件都是在安检口前端区域，其他包括寻人寻物等求助类警情多发于地铁口周围及地铁站内商业街。
二、南宁市公安局地铁分局安吉站派出所警务创新经验与启示
安吉站派出所于2017年12月13日揭牌运行，所管辖的地铁2号线全长约21.2公里，地下线长约17.4公里，过渡线长约0.8公里，线路呈南北走向，串联南宁市5个城区，辖区特点是线路长、跨度大、城中村多（贯穿5个大型城中村）、流动人口多、矛盾纠纷多、治安形势复杂、社会难点问题集中等。为应对辖区治安形势，安吉站派出所积极践行新时代“枫桥经验”，主动开展各类警务创新，切实维护辖区社会和谐稳定，确保轨道交通运行安全。
（一）设立“三人处突小组”提高见警率、加大管事率
通过在站厅两端安检口设置“三人处突小组”严密布警，以实现所有乘客进入地铁站站厅第一眼就看见辅警和保安，通过高见警率令违法犯罪嫌疑人打消作案念头，给予地铁出行老百姓更多的安全感，提升满意度。派出所通过与轨道公司、保安公司沟通协调，在站厅设置“三人处突小组”，小组成员由保安人员、辅警、安检人员组成，分别担任抓捕手兼乘客信息分析员、攻击手、盾牌手。小组成员间分工明确，实现对进入站厅安检门外侧5米左右距离人员的信息预判、预警和提前处置，通过三人协同提升处置成功率及确保小组成员自身安全。“三人处突小组”是“最小作战单元”①理念在地铁站安防工作中的延伸和应用。安检口的“三人处突小组”主要由盾牌手、抓捕手、攻击手（持长抓捕器或干冰灭火器）组成，均为男性，通过每班次的长期磨合演练，已成为地铁站内暴恐事件突发时，装备最精良、训练最有素、处置最及时的“最小作战单元”。2018年5月27日，江南客运站地铁站，民警带领当班辅警在核录过程中，一名男子拔腿就跑。安检口“三人处突小组”快速出击，合力在扶梯处将嫌疑人擒获，当场从其身上搜出毒品，通过对其尿检，核实为吸毒人员。2019年9月3日，安吉客运站有一名男子向警务人员求助，称其被抢劫，安吉站派出所民警立即赶到现场询问情况，在询问过程中，该名男子突然跃起，欲抢夺辅警的催泪发射器，“三人处突小组”快速反应，娴熟配合，迅速将其制服，经多方核实，该人为精神病人。除了站厅头尾两端的治安管控由安检口“三人处突小组”主要控制外，当班的另一名辅警还需担负地铁站内巡逻防控任务，当发生突发事件需要处置时，其最近的车控或安保人员马上反应，形成“最小作战单元”三人小组，协同联勤联动处置。以安检口“三人处突小组”为依托，站内可随时形成多个三人小组，多个“最小作战单元”共同合成作战，以实现地铁站内最大治安管控合力。与此同时，严格规范安检工作，手检员仔细安检，严禁漏检现象发生。乘客手检完毕后，一律从远离安检机一端（即安检员站位外侧）通过，以确保现场安检秩序有序进行，以及给值机员足够时间分辨箱包内是否有违禁品或危险物品。发生情况时按照预案联同“三人处突小组”及时有序处置，彻底消除安全隐患，将区域性隐患整改到位，不遗留任何后遗症。地铁2号线运行两年多来，可控刑事案件仅发生12起，“三人处突小组”起到的控案效果显而易见。
（二）设立矛盾纠纷联调室，实现矛盾不出站
随着社会经济的发展，各种各样矛盾纠纷数量不断上升，若是处理不好，极易令普通纠纷瞬间升级为刑事案件，甚至引发命案。2015年，王某在北京早高峰地铁上因车厢内拥挤与陈某发生争执，后将对方拽下车厢，用手殴打对方头面部，继而将其摔倒在地，造成陈某颅脑损伤死亡，王某因故意伤害罪被判有期徒刑9年［6］。此类由普通矛盾纠纷激化导致的刑事案件甚至命案时有发生。因此，如何把普通矛盾纠纷快速化解在萌芽状态显得尤为重要。与安吉站派出所辖区相对应的路面辖区拆迁安置小区多，由于管理体制、群众旧俗、历史遗留等多种原因，辖区民事纠纷警情居高不下，路面纠纷可能会延伸到地铁站内。又因地铁商业街房屋租赁、停车、滥用消防用水等矛盾突出，2018年8月6日，安吉站派出所第一个矛盾纠纷联调室（群防群治工作室）在福建园地铁站站厅成立，矛盾纠纷联调室联动单位包括安吉站派出所、路面派出所、律师事务所、城区街道办、轨道交通客运企业等，各单位运用公安机关调解与人民调解相结合的方式及律师专业力量，接受群众法律咨询、求助，并解决好群众矛盾纠纷。2019年，福建园站商业街某店铺老板因租赁纠纷先后三次在自己的铺面内用油漆喷上“还我水电押金”“谁敢动我铺面，格杀勿论”等字眼，手持菜刀，现场情绪极其过激，并扬言要在重要节点上街拉横幅或到北京上访，成为地铁2号线的不稳定因素。后来通过协调，店铺老板、商业街物业、律师在“群防群治工作室”中化解了矛盾，“警律联调”成功化解了地铁站内不稳定因素。继福建园站成立群防群治工作室之后，安吉站派出所又相继在地铁2号线站厅成立了“江南客运站群防群治工作室”“安吉客运站群防群治工作室”。这三个群防群治工作室内不定期有民警、律师、地铁站站长坐班，随时接受老百姓的求助和法律咨询。一年多来，三个群防群治工作室共接受群众求助800多次，协调处理群众纠纷253起，极大地提升了人民群众的安全感和满意度。2020年4月29日上午，南宁地铁2号线福建园站“警民联调工作室”正式挂牌成立，这是南宁地铁首个“人民调解委员会警民联调工作室”，全力打造群防群治新模式。安吉站派出所将调解室“搬”进地铁站内，并成立了矛盾纠纷联调室（群防群治工作室），当发生矛盾纠纷时，站内警员能在1分钟之内赶到现场，及时发现问题，就地进行调解。地铁站内多个摄像头可全方位还原事实真相，让矛盾双方心服口服，成功做到“小事不出，大事化无”。
（三）“警警联动、站地联勤”净化地铁周边环境
为净化地铁口周边社会环境，安吉站派出所主动与2号线沿线派出所联系，形成“地铁派出所+路面派出所常态化工作联勤”工作模式。通过派年轻民警、辅警上“站地联勤冲锋车”参加路面所常态化的巡逻，在地铁站沿线巡逻公开示警、人员盘查、处置突发警情，一方面提升了地铁沿线，特别是地铁口周边的见警率，地铁口周边的案件压案率也进一步提升；另一方面，地铁派出所涉及的治安案件和刑事案件无论是类别还是数量都相对路面所少，年轻民警和辅警在案件办理经验方面有所欠缺，通过参与路面巡逻防控与案件先期处置，警务素质、技能得到了进一步的提升，达到以战促训的良好效果。通过织密地铁站外围立体化治安防控网，形成强大合力，共同打造了地铁交通安全的“警警联动、站地联勤”警务创新新模式。2019年3月，十几名苏卢村老人来到苏卢地铁站口，说地铁站C口外平台过高，下雨天易造成土地庙前积水，严重影响苏卢村风水，声称要煽动数百村民封掉地铁站口。安吉站派出所值班领导赶到现场，立即启动“警警联调”机制，呼叫“明秀、安吉站派出所站地联勤冲锋车”，冲锋车不到3分钟抵达现场，车上的地面所巡逻民警了解情况后立即联系村委干部及老人家属，安吉站派出所值班领导联系轨道交通客运方，多方一起到“群防群治工作室”进行联合调解。经过两家派出所民警高效耐心的联合调解，最终双方达成解决方案，成功预防了重点要害部位的群体性事件发生。安吉站派出所自2018年成立安检口“三人处突小组”和“矛盾纠纷联调室”以来，真正实现了提高见警率、加大管事率，提升矛盾纠纷化解率，成功有效地预防和遏制了各种违法犯罪行为的发生，地铁站内矛盾纠纷成功化解率达100%，而且，联调室地理位置优势决定了出警快速和处置高效，全面有效防止了普通纠纷演变成为治安、刑事案件甚至命案的可能，群众满意度达100%。安吉站派出所以“枫桥经验”为指引，立足为了群众、发动群众、依靠群众，积极创新，将“枫桥经验”融入地方特色，成立“群防群治工作室”，导入“警民联调”“警律联调”“警警联调”“警企联调”，深入化解矛盾，厚植平安根基，做实群众工作，精耕细作“枫桥式公安派出所”，为轨道交通安全警务创新提供了可借鉴的经验。
三、城市轨道交通安全警务创新的几点启示
党的十八大以来，总书记提出了一系列社会治理的新理念新思想新战略，特别是对坚持发展“枫桥经验”作出重要指示，要求把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好［7］。“中央全面依法治国工作会议”首次提出法治思想，并精辟概括为“十一个坚持”，其中包括：坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。要完善预防性法律制度，坚持和发展新时代“枫桥经验”，促进社会和谐稳定。在当前较为严峻的反恐维稳形势下，社会治安呈现复杂化、动态化的状况，维护城市轨道交通安全，提高风险防范能力，构筑立体化的轨道交通治安防控体系，实现警力的无增长改善，需要坚持发展新时代“枫桥经验”，不断创新轨道交通安全警务，构建“共建共治共享”的轨道交通安全治理新格局。
（一）做强“最小作战单元”，提升站区防控效能
“最小作战单元”是经过公安改革检验的在提升基层一线战斗力方面行之有效的作战团队。从上海轨道交通的“最小作战单元”、南宁安吉站派出所“三人处突小组”警务改革成效来看，以“三人处突小组”为依托，地铁站内可随时形成多个三人小组，按照预案有序联动，“三人处突小组”及时处置，多个“最小作战单元”共同合成作战。将站内警力、轨道交通企业员工、保安公司、物业公司、商铺经营者等轨道交通治安管理参与者统筹起来，划分成各个“最小作战单元”，目的是追求各个最小单元合力大于治安管理系统整体功能的效果，这也符合一体化联合作战理念，可以实现地铁站内最大治安管控合力，彻底消除安全隐患。上海轨道交通的“防处一体、警企联动”，以民警、站长为主导，加之站务员、保安员、安检员、保洁员组成“最小作战单元”，共同承担“日常管理、信息收集、先期处置”三大职责，群防群治齐参与。站区民警会同站长、保安开展“三合一”联巡，发现可疑人员、收缴违禁物品、排摸各类安全隐患，打造“防处一体”专业队伍［8］。“最小作战单元”的运用，充分整合了轨道交通站内的公安民警、轨道企业员工、群众等多方力量，为日常巡逻管控、处置突发事件、治安秩序管理等轨道公共安全工作提供了有效战斗力，为各地轨道交通警务创新提供了可借鉴的宝贵经验。“最小作战单元”的建设应当注意以下几个问题：一是统一认识，形成合力。应当由公安机关牵头，与各轨道交通治安参与主体沟通协商，在维护轨道交通治安稳定方面达成共识，建立健全相关制度机制。二是明确岗位职责，确保制度落到实处。要明确“最小作战单元”的人员组成、职责，特别是站区警务室民警辅警的职责范围，确定不同位置三人小组的不同站位、警务技战术、装备配备。三是制定预案，强化培训演练。公安机关针对站区可能发生的各类案事件，制定相应预案，组织相应岗位人员利用空余时间开展岗位知识培训，经常性地以小组为单位组织演练、紧急拉练、对抗演练，不断提升“最小作战单元”的战斗力。四是建立信息交流平台，及时、高效地进行情报信息的互联互动。五是加强共建单位之间的情感联系，利用各类活动，加深各方的了解，增进彼此的感情，让团队更融洽，更有向心力、凝聚力。
（二）践行新时代“枫桥经验”，引导多元主体参与矛盾纠纷化解
“枫桥经验”的本质是运用党的群众路线方针政策正确处理人民内部的矛盾。实现发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决问题的治理方法，也是“枫桥经验”最突出的特色。同时，以群众工作方法统领社会治理是拓宽和发展“枫桥经验”的有效方式。在新时代的背景下，坚持和发展“枫桥经验”，不仅要使群众路线与法治思维、法治方式结合起来，实现群众路线的法治化，还要把社会管理向社会治理法治化、德治化和善治化转型［9］。这也恰恰与轨道交通安全治理中引导社会力量主动性参与，发挥社会力量共同维护公共安全的对策思路不谋而合。城市轨道交通参与者包括了普通乘客、轨道交通运营单位、保安公司、物业公司、商铺经营者等等，可能产生的矛盾纠纷还延伸到了地铁站外的路面。纠纷主体的多元化、纠纷的复杂性决定了矛盾纠纷的化解也需要多元主体的参与。在客流量大、矛盾纠纷发生率高的地铁站内设置“矛盾纠纷联调室”，由公安机关牵头，与企（轨道交通相关企业）、警（路面所）、民（人民调解员）、律（律师）建立常态化的合作机制，确保随叫随到，能够及时参与调解，化解矛盾纠纷。“矛盾纠纷联调室”整合了多方人力资源，通过警企联调、警警联调、警吴立霞等：反恐维稳形势下城市轨道交通安全警务创新研究民联调、警律联调，在地铁站实现多部门联勤联动，及时化解地铁站内外发生的矛盾纠纷，填补公安机关管理盲区、钝化社会矛盾，提升社区治理水平。
（三）建立多种形式的巡逻防控力量，织密治安防控网络
轨道交通公安机关应当加强与路面辖区公安机关的联勤联动，守好地铁安防外围第一道屏障。通过“警警联动”建立联勤联动机制，进行情报信息互通，开展联合巡逻防控，防止路面的矛盾纠纷、案事件向地铁站内延伸。通过“警企联动、警民联动”盘活辖区各类治安积极分子开展常态化、多区域、多线路的巡逻，通过业务培训、应急演练，规范着装（统一服装或者统一佩戴袖标、背心等）、保障警械，规范管理、强化监督，确保“义警”队伍能够真正发挥巡逻防控效能。充分发动地铁公司、保安公司、物业公司、商铺经营者、义工参加义警队，建立微信群及时发布各站区相关信息，快速排查不稳定因素，及时跟进处置相关案事件。在义警指挥调度方面，可以由公安机关配发对讲机，统一指挥调度，最快速地实现集结响应；在着装方面，可以为义警配备统一的服装和编号，配发警用肩灯，规范的着装和装备一方面给义警以荣誉感，激发责任感和增强约束力，另一方面也给群众以安全感；在业务能力方面，公安机关应定期给义警开展反恐处突培训，加强演练，全面提升整个地铁站区的应急处突能力：在站区民警组织下，一支由站区民警、辅警、巡防、义警等力量组成的巡逻队伍在地铁站区开展持械巡逻，织密治安防控网络，对违法犯罪分子形成有效震慑。
作者：吴立霞 黄喜 单位：广西警察学院 治安学院 南宁市公安局地铁公安分局
