[论文摘要]公务消费失控问题是当前的社会焦点之一，直接影响政府形象和行政诚信。如何遏制日益膨胀的公务消费，将行政成本有效控制在一定范围之内，已经成为我国各级政府不容回避的现实问题。从我国目前的公务消费现状来看，治理公务消费失控，就必须强化对公务消费的监控，创新公务消费的管理体制，将公务消费纳入公开化、制度化、法制化的轨道。
[论文关键词]公务卡结算制度；政府采购制度；公务消费法
随着我国经济体制的转变和政府活动的增多，公务消费的内容不断扩大，并由于公务消费本身存在着公私不分、隐秘化等的弊端，出现了公务消费失控现象，其主要体现在公务消费的过程中不计成本，奢侈浪费。近年来，为遏制这种现象，中央加强了对公务消费的监管，相继出台了“八项规定”、“六项禁令”等文件；同时，一些地方政府也针对公务消费失控问题进行了内部改革的探索，但公务消费失控的现象仍然存在。失控的公务消费不仅违背了政府的公共行政精神，同时，也极易破坏公务员与群众的鱼水关系。因此，公务消费失控必须得到有效遏制。
一、当前公务消费问题透视
（一）公务消费数额花费巨大
对于公务消费的数额，早已有种种不同的说法。2006年，国家行政学院教授竹立家曾综合各方面数据，推算这一数字为9000亿。其中公车消费为4000亿元左右，公费出国3000亿元左右，公款吃喝2000亿元左右。2011年底，中央纪委发布数据显示，各地各部门的公务消费支出的财政预算，2009年缩减158.06亿，2010年又压缩57.51亿元。仅从缩减程度，也可推想出公务消费的庞大规模。
（二）公务消费随意性大
履行公务时必须的消费是合理的公务消费，是保证国家机关正常运转的重要条件。但从公务消费的实际运行情况来看，由于公务消费本身带有非常强的隐秘性，不为公众所知，及公务消费的分类标准和范围无明确规定、管理监督机制不健全等使公务消费缺乏透明性、规范性，导致公务消费的范围和消费目的越来越模糊，内容越来越广，搭车消费现象频发。
（三）规避公务消费改革的手段更隐秘化
近年来，实行公务消费改革后，尤其是中央“八项规定”、“六项禁令”出台后，公务消费失控的现象得到了极大的改善，但铺张浪费仍然存在，规避改革的方式也呈向多样化，更加隐秘化方向发展，其主要体现为：转嫁消费，公款吃喝由公开变隐秘。在改革过程中出现的消费转嫁现象已成为深入推行公务消费改革的主要障碍之一，其主要表现在：上级领导将自身的公务消费转嫁给基层或下级单位；部分消费项目暂未纳入改革范围，应由个人公务消费支出的部分向公共部分或暂未实行改革的公务消费项目转嫁。同时，在中央三令五申下，有不少部门和国有企业为逃避处罚由公开吃转入“地下吃”，由星级酒店转向并不逊色于其的内部餐厅，更隐蔽、低调。更有甚者将公款奢侈吃喝阵地转向要交纳高昂会员费的隐秘性极高的“私人会所”。
二、公务消费失控的原因探究
（一）财政管理体制不完善，预算的约束刚性差
长期以来，我国实行的是计划经济体制下的财政管理模式，即从预算开始就没有细化，没有把接待费、车辆费、差旅费等在预算上定额明晰，预算编制粗糙，不利于对各项公务消费的控制。同时，预算规定执行标准不一，有着很大的弹性空间。另外，我国由于各种原因，预算统一化问题始终未能解决，预算外和制度外资金大量存在，各地私设“小金库”的现象存在，这就为不正常的公务消费提供了资金渠道，容易导致公务消费中外部的浪费行为。
（二）监督职责履行难到位
据我国现行的监督主体而言，公务消费监督不力主要表现在三个方面：
一是外部监督不力。我国的人民代表大会作为国家权力机关， 在法律上享有财政监督权， 但在目前的地方各级政府预算及其执行的权力分配格局中， 实际决定权掌握在政府而非人大手中。此外，在现实情况中，虽人大代表在公务消费信息的获取和权力的制约上存在较大的优势， 但许多人大代表本身就是官员， 本身就是公务消费的直接受益者。
二是行政内部监督走形式。从现实情况来看，由于公务消费的主要人员是领导干部和其他公务人员，实行公务消费改革，直接触动的便是他们的既得利益，行政机关内部改革与监督自然缺乏强大的持续的动力。
三是社会公众监督难落实。当前我国各级政府部门对公务消费支出公开的积极性性不高，如2011年由国务院自上而下的这次“三公经费”公开活动，首先予以公示的是科技部，公布时间为4月14日。这是唯一一个在国务院要求的公开时限（6月底）底之前，完成了相应的部门相应公开工作的部门。并且由于公务消费本身带有一定的私密性，公务消费和非公务消费之间具有一定的模糊性，往往纠缠在一起，要想获知公务消费的真实情况就更难了。
（三）公务消费制度缺乏系统性
改革开放以来， 针对公务消费的一些内部规定是有一些， 有的以政府的名义下发，有的以党委的形式下发， 有的则以部门的方式下发， 有财政部门的、有审计部门的、有纪检监察机关的，五花八门。这些规定在出台前由于缺乏沟通， 有相互矛盾的现象存在，让执行的部门实施起来时总有点无所适从的感觉，这就必然使制度的效力大打折扣。
据曾获得2001年诺贝尔经济学奖的美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨的研究，多数公共部门的工作人员，尤其是公务员都是风险规避型。即在违纪行为存在较高风险的前提下会自我约束，减少违纪的概率。在现有的问责制度下，公务消费过度行为更多地被视为官员的思想道德和作风问题，对相关责任部门或个人的处罚也主要以教育惩戒为主，主要有书面检查、通报、警告、批评、诫勉谈话等，相关责任人员不会因此而受到太大的损失。处罚轻甚至不处罚，这滋长了公职人员利用公款进行不正常公务消费的不正之风。
三、治理公务消费失控的途径
（一）加强公务消费的预算控制，切实推行公务卡结算制度
我国当前公务消费存在的很多问题都源于资金控制不严，很多公务消费都是从预算外和制度外收入中开支的。鉴于此，必须要制定一套科学合理透明刚性的财政预算制度予以规制。一是细化预算编制内容。政府部门的所有开支都应编制预算，将公务人员的开支纳入财政预算管理；同时，预算编制要科学、要细化，要求每一个项目，每一笔开支，都必须细化、明确。二是各单位公务消费支出必须由本单位预算承担，禁止转嫁给其他单位。三是政府预算经人大批准后不得任意更改，必须不折不扣地执行，公务人员花钱必须严格依据预算，坚决不花预算外的一分钱。最后，作为预算执行结果的决算，必须是清晰、真实的，必须接受审计和社会公众的监督。
从2008年我国推行公务卡结算制度改革试点以来，实行公务卡结算制度虽对加强预算单位财务管理和为公务消费监督提供了一个较好的平台，但并非是治理公务消费失控的“万能卡”。要切实推行公务卡结算制度还有赖于其他相关的制度建设。一是改善公务卡刷卡环境，加快提高POS机网络覆盖面。当前尤其要做好经济相对落后地区的POS机布点和交通运输系统的POS机设置工作，为实施公务卡结算制度创造良好的外部环境。二是在一定范围内采用政府采购制度，弥补公务卡结算制度的不足。由于我国现阶段国情，公务卡结算制度不可能立即覆盖全国公务消费范围，因此针对小额的公务消费支出以及因POS机的覆盖率低无法使用公务卡消费的，可采用政府采购制度，也可达到预防公务消费失控的目的，弥补公务卡结算制度的不足。
（二）加大监控力度，促使公务消费在“阳光”下健康运行
改革现行公务消费制度绝不能延续以往的习惯由行政事业单位自我改革，应促使各监督主体认真履行其职责，加大监控力度，将公务消费置于社会公众眼皮下运行。
第一，强化人大监督力度。人大作为立法机关， 一方面严格监督和控制政府资金支出，如要求本级政府公开公务消费的具体预算数字，并向其报告执行情况，一旦发现违法违纪行为要严厉查处。另一方面，在实际运行中，人大代表应充分运用手中的权力——约见权、质询权、罢免权等切实运用起来， 认真监督公务消费行为， 切实履行人民赋予的职责。
第二，强化行政监督力度。强化行政监督力度，必须推进行政管理体制改革， 增强政府内部的监察、审计监督。公务消费必须事前审批，事后核查，定期公布，定期审计。审批单及其他文件必须注明公务消费的事由、方式、金额、消费人员、法律依据、经费来源、有关人员（ 主办、审批、核查） 等信息，按照规定审批、备案并作为报账的必备凭证。核查人员应在公务消费后核查实际消费与审批单的信息是否一致。公务消费应当定期在单位网站上公布，金额较大者应单列公布，接受单位内外的监督。公务消费应实行专项年度审计，及时发现和查处公务消费中的问题。单位领导离任审计中，应有公务消费的专项内容，因为在公务消费上敢于违法乱纪的官员本质上是腐败的。
第三，强化公务消费的公众和舆论监督。公务消费的实质是公务人员用别人的钱为别人办事，其效率和成本都是外在的。如果没有有效的监督机制，就很难保证国家机关及其公务人员完全按照人民的意愿和利益办事，就必然会出现权力的滥用和权力腐败。因此，针对公务消费必须要有一套严格的程序予以控制：一是加大政府公务消费信息透明度，将公务消费置于阳光下，提高公众参与度。另外，不仅要公开消费的数额，而且要让公众看清看懂这些消费，让公众去评价，哪些属于公务的必要，哪些是假公济私。二是强化舆论监督作用，以法律形式保护新闻自由。社会舆论具有公开、及时、灵活等特点，一定声势的舆论具有强大的威力，能使被监督者形成强大的政治压力和心理压力，从而不得不节制过度的公务消费。同时必须要保证新闻的自由，只要新闻报道属实，任何人不得进行打击报复，为新闻媒体发挥监督作用提供便利条件。
（三）统一公务消费立法，建立严厉的公务消费惩处机制
鉴于我国目前尚无明确规定公务消费的统一立法，因此，必须加快立法，制定统一的《公务消费法》，确定公务消费的标准，范围及其违法处罚措施，从而将公务人员的公务消费行为进行明确而具体的规定，使公务人员公务消费时有法可依，违规时有法可惩，真正实现将公务消费纳入法制化的道路上。并明确规定将公务消费纳入公务员绩效考核制度中，作为考核公务员廉洁自律规定的一项内容，与公务员的个人职务、级别、工资、以及奖励、培训、辞退的依据相挂靠。
每个人都有利益偏好的倾向，趋利避害是人类本性。当违规可能付出的代价相当大时，惩处机制对于违规者就具有非常大的震慑力。目前我国的公务消费膨胀，对公务消费失控的规制，不能再仅停留在一个作风层面上，更要上升到刑事犯罪的高度，让违纪者在政治上“身败名裂”。在保持原有的行政机关内部的处罚的原则上，依据《公务消费法》确定的公务消费标准和范围，以超过的数额大小为违纪者承担行政责任或刑事责任的标准。
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