[论文摘要]从“学雷锋做好事”开始，志愿服务大多依靠人们内心的慈爱道德观念和善良的社会风俗一直发展至今，但到目前为止我国还没有一部全国性的关于调整志愿服务的法律。文章就志愿活动中存在的问题做了粗浅的研究，建议把志愿服务纳入社会保障体系，同时加快志愿服务立法，实现保护志愿者权益有法可依。
[论文关键词]志愿服务；社会保障；志愿服务立法
我国传统文化中乐善好施、助人为乐的思想与志愿服务精神是一脉相承的。每个公民都有机会成为志愿者，但现有的各地方志愿服务条例已经不能全面维护和实现志愿者的权益保护，并且还受到地区差异的限制。就此，文章分析了志愿活动中存在的诸多法律问题，提出将志愿服务列入社会保障体系，建立全社会资金成本分担机制与风险分担机制，同时加快全国性立法统一调整志愿服务关系，完善志愿者保护制度。
一、国内外志愿者权益保护的发展
我国志愿者的权益保护是在各地方的志愿服务立法后体现在地方条例中的。1994年12月5日，由共青团中央等单位发起的中国青年志愿者协会在北京成立，到2000年，已经形成了全国性协会、36个省级协会和2/3以上的地（市）级协会及部分县级协会组成的志愿服务组织管理网络。1999年8月5日，广东通过了《广东省青年志愿服务条例》，这是我国第一部关于青年志愿服务的地方性法规。此后，福建、山东、河南、黑龙江、吉林、湖北和宁波、杭州、成都、深圳等地相继颁布了地方性条例，志愿者的权益在地方条例中得以体现。
在国外，美国于1973年制定《志愿服务法》，并针对环境、社会的变迁于1967年、1979年、1983年、1986年、1989年、1993年对法案内容进行了修改。日本于1998年审查通过了《特定非营利活动促进法》，以促进特定非营利活动即公益事业的健全发展。西班牙国会于1996年通过《志愿服务法》，以推动及便于公民共同参与公立、私立、非营利组织内部的志愿服务活动。德国1964年制定的《奖励志愿社会年法》及1993年制定《奖励志愿生态年法》。参加者在服务的同时还要接受教育辅导，加强对该领域的认识。另外，参加者可在租税、交通、社会保险等方面享有优惠奖励。
二、我国在志愿者权益保护中存在的问题
（一）志愿服务的立法现状及其存在的问题
由于我国的志愿服务事业尚处于起步阶段，各项规章制度还不够健全，志愿者的合法权益不能得到很好的保障。大致可以概括为以下几个方面：
首先，各地方条例中对志愿者的权利规定不全面。在《杭州市志愿服务条例》中，志愿者享有以下权利：“参加志愿服务组织的活动；接受与志愿服务有关的知识和服务技能培训；参与志愿服务组织的管理，对其工作提出建议、批评和进行监督；参与志愿服务计划的拟定、设计、执行及评估，获得所参与志愿服务活动的完整信息；请求志愿服务组织帮助解决在志愿服务活动中遇到的困难和问题；获得从事志愿服务工作所需的物质和安全保障；有困难时优先获得志愿服务组织的帮助和服务；自由退出志愿服务组织；其他应当享有的权利。”
通过这些规定，可以归纳出志愿者的权利主要有参与权、知情权、获得教育和培训权、请求解决问题权、困难时优先获得帮助权、监督权与受到安全保障权七种权利。为了保障志愿服务顺利完成，还应该赋予志愿者向服务对象提出给予适当协助的权利、志愿者可以和服务对象签订协议的权利、服务对象恶意要求提供志愿服务时，志愿者有权更改自己意愿而加以拒绝的权利等。
其次，权益保护规定不清晰及赔偿损害的方法不确定。在各地方条例中，对志愿者的权益保护规定也是各不相同、各有偏重。《广东省青年志愿服务条例》规定：“青年志愿者在志愿服务过程中造成服务对象损害的，由青年志愿者协会依法承担民事责任；青年志愿者协会承担民事责任后，可以向有故意或重大过失且有赔偿能力的青年志愿者追偿部分或者全部赔偿费用。利用青年志愿者组织或者青年志愿者的名义、标志进行非法活动的，应依法承担相应责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”
从条例中不难发现，规定的法律责任仅为志愿者造成服务对象损害的赔偿责任，服务对象及第三人对志愿者造成的损害赔偿与责任认定未作规定，因志愿组织造成志愿者的损害赔偿也没有规定。
其他地方性志愿服务条例中的志愿者权益保护规定都没有精神损害赔偿的规定，也很少有刑事责任的规定。在出现志愿者人身财产损害后，各地方政府采取的补偿办法也各不尽相同，如江西省劳动和社会保障厅表示，对参与了四川抗震救灾工作的江西志愿者，如果受伤可以申请工伤认定获得赔付；上海设立上海市志愿服务基金，为志愿者办理人身意外伤害综合保险；广州团市委、筹委会社工部在天河体育中心招募民族运动会志愿者，他们为参与本次运动会的所有赛会志愿者购买人身意外伤害保险和人身意外医疗保险。虽然各地方政府和相关组织关注到了志愿者的人身权益，但采取的方法却大不相同，程序也不同，赔偿标准也没有体现。
（二）志愿者权益保护过程中存在的问题
第一，志愿者年龄界线模糊。各省市在制定志愿服务条例时，也考虑到这一点，如广东、南京、宁波、银川等省市规定青年志愿者的年龄为16周岁以上，成都规定志愿者的年龄应为14周岁以上。浙江、北京、深圳的地方条例均规定志愿者应具备相应的民事行为能力，限制行为能力的人可以参加与其年龄、智力状况相适应的志愿服务活动，但应征得其监护人的同意。而山东、吉林、黑龙江、杭州等地的地方条例对志愿者的年龄完全没有提及。
第二，存在大量未经登记注册的志愿者。志愿服务发展到现在，许多志愿组织成功运行，发挥了重要的社会作用，但仍有许多的人长期或不定期地以自己的方式帮助社会中的弱势群体。他们没有在志愿组织注册登记，游离于志愿组织之外，如果这类志愿者的人身或财产受到损害，他们权益又该如何获得法律保护呢？
第三，志愿组织资金不足、缺少相关经费保障问题。志愿服务的经费来源有三方面途径：政府资助、社会捐赠、其他合法收入。后两项资金来源很不稳定，政府的资助往往不够开销，有些志愿组织甚至没有办公场所，物资置备也不足。这种情况下，志愿者不但要自己承担志愿服务的全部或部分的费用，而且当由于不可抗力的原因或者由于意外事件造成人身伤害或
财产损失时，由谁来承担志愿者的赔偿责任，都是亟待解决的现实问题。
三、完善志愿者权益保护的探索
（一）志愿服务归入社会保障体系，建立全社会资金成本分担机制与风险分担机制
首先，志愿者服务社会大众，无偿帮助弱势群体，这是实现社会福利的一种有效的途径。将志愿服务归入社会保障体系，不但丰富了社体会保障体系的内容，更利于社会福利的实现，而且也是对志愿组织的资金运行提供更可靠的保障、志愿者的权益切实得到实现，体现国家、社会和个人的和谐统一。
其次，志愿服务都是自愿无偿的，没有通过活动赚取利润。培训、开展活动所需要的大量经费不能通过内部机制解决志愿组织的经费问题。尤其是当不可抗力或意外事件造成志愿者重大财产损失和人身伤害后，民间捐赠的善款和其他合法收入远远不能满足志愿组织开展活动，就此国家和政府有必要为志愿服务设立专项储备基金，专项基金由国家或政府财政开支，并由专人负责统一使用。同时志愿者组织内部成立志愿者服务保险专项基金，对于服务过程中发生意外事件的志愿者，可由其所在地的志愿组织来争取保险基金的赔付。
（二）完善激励机制
志愿者怀着奉献爱心的动机参与志愿服务，虽然他们愿意在没有太多实质奖励的情况下提供服务，但从社会角度而言，却应对志愿者的服务给予奖励和回报。
激励分为学校激励和社会激励两种。提供志愿服务可以作为学生在学校中评估的依据，对于在志愿服务中表现优异的学生，应作为国家机构录用人员的一项标准；政府和志愿组织可以根据志愿服务时数、评估结果及其他测评标准进行评奖、授予荣誉称号、参与决策等形式的回报激励志愿者；还可以建立志愿服务时间储蓄制度，以便在自己需要时，可以获得志愿组织提供同等时间的服务。
（三）加快全国性立法统一调整志愿服务关系，完善志愿者保护制度
目前地方性立法对促进志愿者服务活动的规范、有序开展起到了重要作用。但是，这些立法只能在一定地域内有效，而且很不统一。志愿服务活动已经远远地走在志愿服务立法前面，面对社会中数量越来越多的志愿者，应该尽快制定一部全国性的调整志愿服务的法律。在2014年全国两会上，全国政协共青团、青联界别委员在有关提案中也呼吁，应推动志愿服务全国立法，但该项立法活动一直没有被提上议事日程。在此，笔者大胆地设想在将来的志愿服务法中特别是志愿者的法律地位、法律关系和法律责任应列单章分别规定，将志愿者注册制度、安全保障与培训、基金与保险制度法律化，进一步完善激励机制，加大社会媒体对公益宣传力度，统一调整志愿服务关系，规范并指导志愿服务事业向更健康更持久的方向发展。
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