论文摘要 网络正日趋成为公众政策参与的重要媒介，但作为一种新兴事物，面临困境在所难免。在对当前网络政策参与所遇困境做较为系统的梳理后，本文提出了可能合理的应对之策，并认为网络政策参与作为释放社会压力的泄洪口和稳压阀，是能够弥补当下政策参与传统路径诸多缺陷的不甚完美但行之有效的良药。
论文关键词 困境 网络 政策参与 再审视
公共政策的本质是对社会公共利益的权威性分配。政策的制定者无疑是政策最大的受益者。公众对政策过程的直接参与无疑是保证政策最大程度契合公众自身利益的最好方法。因而，公众能够参与政策过程的广度与深度理应是评价一种政策参与路径优劣的重要尺度。当下网络民主风起云涌，在如此错综复杂、牵一发而动全身的政治现状下，传统政策参与所面临的困境在短期内无法妥善解决，而公众利益表达的诉求却日趋强烈。此时若对发展潜力巨大并已初具规模的网络政策参与加以正确引导、逐步完善继而充分利用，则不失为缓解当前我国政策参与接纳能力不足的一剂不甚完美但行之有效的良药。
一、网络政策参与存在的问题
（一）代表性欠缺
网络为公众提供了迄今为止最多的政策参与机会，但不可回避的是当前中国区域发展的不均衡让众多处于欠发达地区的公众被排斥在这一参与方式之外。而这一现实在客观上也进一步拉大了城乡之间、东西部城市之间、大中城市之间的差距。在一个信息爆炸的时代，无法准确、高效地获取信息则意味着信息贫困者将被加速边缘化；信息富有者则可能因掌握大量的信息、拥有较为多元的政策参与渠道而操纵政策过程，进而绑架民意。欠发达地区互联网应用的举步维艰，让我们不得不重新审视网络参与的代表性问题以及因此而出现的政策制定的偏差。参与者的结构性缺失，使得网络民意不能等同于民意。
（二）非理性参与普遍存在
网络政策参与的匿名性和虚拟性在一定程度上淡化了他人对个体的评价，减弱了公众对自我的约束。当前我国公众文化素质和政治素养方面的欠缺则使得这一现象尤为凸显。“网络参与始终伴随着感性与理性、温和与狂热、激情与极端、思考与宣泄的矛盾斗争”，这些都不一而同地刺激着公众进行各种非理性参与。非理性参与的存在轻则使政策因受到非真实民意的干扰而失去现实意义，重则甚至会由于谣言、虚假信息的广泛传播而导致社会的恐慌乃至动荡。
（三）隐私权悖论
当前的信息安全技术尚不能完全解决公众网络参与涉及的身份保密问题。“雁过留声，人过留名”，无论拥有多么先进的加密技术和高度戒备的保密意识，总会有蛛丝马迹能够辨认出网民的真实身份。况且，IP地址、cookies等识别信息的存在客观上让公众完全隐形于网络成为一种奢望。当有人利用高超的黑客技术，或者使用唾手可得的黑客软件窃取公众网络参与的个人信息时，网络平台最大的优势——公众可以依靠参与的匿名性，毫无顾忌地发表言论、参与公共事务的讨论——将会丧失。在一个无法保证参与信息安全，甚至个人生活隐私也会受到意外泄漏威胁的空间里，公众参与的积极性将大打折扣。此外，为规制网络参与的无序性而实施的网络实名制，虽有利于打击网络犯罪、遏制非理性参与，但也因此会对公众的言论空间构成侵蚀。如何保障公众正当的隐私权以及如何找到言论自由与有序参与的平衡点是网络政策参与能否发挥出其真正潜力的关键。
（四）相关制度尚不健全
我国当前针对网络的立法尚处于初级阶段，且多集中于电子政务的规范方面。有关网络政策参与的法律、法规几乎仍是块空白。随着公众网络政策参与热情的高涨，制度的建设已远远滞后于公众实践的步伐。缺少对网络参与过程中权利和义务、权力和责任的明确规定，公众的正当利益将难以得到切实的保障。同时，失去制度的约束很可能造成公众责任意识的淡薄，诱发网络参与的混乱。而政府面对相关问题的监管也会因制度的不健全而面临公众对其行为规范性与合法性的质疑。
二、救治途径
（一）缩小地域经济差距
数字鸿沟的存在，很大程度上是由地域经济发展不平衡造成的。经济的落后使得地方政府没有足够的财政支持信息技术的发展与网络基础设施的建设，当地的居民也因生活上的困顿而缺乏参与的技术以及参与的积极性。经济发展应该是形成良好政策参与的前提。仓廪实而知礼节，很难想象在一个尚未解决温饱问题的地方能够发展出高度成熟的参与体制。从某种意义上说，只有经济的平等，才能最终实现政治的平等。因而，大力发展经济，逐步缩小地域经济差距是消除数字鸿沟的关键。
（二）提高公众政治素质
非理性表达与当前公众素质不高有关。公众良好的政治素质和强烈的参与意识并非天生，必须经后天的社会化方能习得。正如卢梭所言，“我们在出生的时候所没有的东西，我们在长大的时候所需要的东西，全都要由教育赐予我们。”作为一个刚刚脱离上千年封建专制束缚走向开放的后发现代化国家，政府通过不断普及教育和开展政治宣传培育国民的政治素养、提高国民的信息化水平异常重要。而实践中的学习是最有效的学习，因而政府应尽可能为公众的政策参与创造条件。
（三）健全网络空间制度体系
对于庞杂的网络政策参与，健全的制度体系应该包括系统的日常行为规范，而对于预期可能会出现的一些网络突发事件，则应制定详细可行的应急措施。有了较为完善的制度后，政府的相关职能部门应明确各自的权责，加强部门间的沟通与合作，提高执法的水平和效率。
此外，完善的制度体系还应包括官方构建的较为完善的制度化政策参与平台。当前中国网络政策参与并非没有制度化的平台，只是已有平台仍未引起官方的足够重视，因而在技术投入、平台管理方面与现实的需要间尚存在较大差距。成熟的专业化政策参与平台完全有能力实现传统政策参与方式的虚拟化，而虚拟化了的传统政策参与方式能够突破在传统环境下难以摆脱的束缚，获得更为有效和广泛的公众参与。
（四）培育成熟的网络公民社会
无组织、无黏合性的公众个体难以拥有足够的话语权。网络虽能在较短时间内聚合起足够强大的民意向政府施压，但由于目前中国网民尚缺乏较强的独立思考能力和明辨是非能力，网络参与常常呈现出乌合之众的“群体低智化”态势。中国的网络社会已经相当庞大，但网络公民社会尚未完全成型。网络社会与网络公民社会最大的区别在于各自主体的组成：前者是可以只享受网络赋予的权利而逃避义务担当的网民，后者则是集权利与义务为一身的公民。网民的集群或许只是一帮乌合之众，而网络公民的集合则能构建起强大、理智、有序的网络公民社会。中国特殊的国情使得现实公民社会的影响力远远不及网络公民社会。越来越多的公众已从网络中寻找到了能实现有效表达的新大陆，开始逐渐将帮助自己呐喊进而放大自己微弱呼声的希望更多地寄托于网络。由政府引导，培育起一个成熟的网络公民社会迫在眉睫。
三、展望
公众参与政策过程是民主政治的体现，也是这一时代不可逆转的潮流。中国在取得举世瞩目的辉煌经济成就后亟须解决的便是民意表达和吸纳渠道不畅的问题。网络的出现为拓展已遇瓶颈的传统政策参与渠道寻找到了一个新的突破口，让我们看到了普及更为广泛、深入、有效的民主的希望。较之传统路径因承袭着厚重的历史包袱而在制度的自我完善上步履维艰，新兴方式或许能够摆脱历史的阴霾披荆斩棘。面对这一“仍在发展中的参与性最强的大众表达方式”，我们也应当认识到，网络政策参与当下所遇到的困境在很大程度上也是传统政策参与面临的障碍，两者所面临的具体困难不甚相同，但造成困难的根源却有着一定的同质性，即制度漏洞、官本位泛滥和民众权利责任意识有待加强。因而可以说，在探索网络政策参与问题救治途径的同时，实质上也是在为传统政策参与路径的再造扫清障碍。
网络平台让每个个人都有可能成为政策过程中的倡议者、制定者和监督者。稳定的政治环境为我们赢得了30多年宝贵的经济黄金发展期，也让我们懂得了稳定的价值并使我们更加珍视这一状态。网络政策参与的发展须要政府监管，问题的解决也应遵循渐进化的思路。对此，政府要更多地担负起服务者的责任，居安思危，不失时机地促进公众参与的发展；公众则应给予政府更多的时间、信心和宽容，“超越悲观主义、怀旧与预测，以理性、建设的心态前行”。
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