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浅析中国职业教育扶贫:从全覆盖迈向全面精准

作者2019-03-25 11:26未知

对个人的收入水平和社会化程度有很大影响,受教育程度低容易导致贫困。我国长期的扶贫开发得出的经验是:治贫先治愚,扶贫先扶智。习近平总书记指出:2020年全面建成小康社会,最艰巨的任务在贫困地区,我们必须补上这个短板。扶贫必扶智。让贫困地区的孩子们接受良好教育,是扶贫开发的重要任务,也是阻断贫困代际传递的重要途径。职业教育与培训是促进就业和消除贫困最直接、最有效的手段。1996 年颁布的《职业教育法》总则中明确提出:国家要采取有效措施,大力发展农村职业教育,积极扶持边远贫困地区、少数民族地区职业教育的发展。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》和2014 年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》都把消除贫困作为职业教育功能定位之一。职业教育是一种民生教育。我国中等职业学校学生80%来源于农村,其余20%的学生大多是城市低收入家庭。每年有数百万的贫困家庭学生通过接受职业教育,掌握就业所需的知识和技能,实现了有效就业、体面就业。职业教育为我国反贫困战略的实施做出了非常重要的贡献。

  二、我国职业教育扶贫主要措施与成效

  ()西部地区职业教育快速发展促脱贫帮解困

  党和国家历来十分重视贫困问题,新中国发展的历程就是一部反贫困的历史。20 世纪90 年代以来,国务院印发了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000 )》、《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》(1996 )、《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010 年》、《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(2010 )、《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020 )》等一系列政策规划。随着2020年全面进入小康社会进入倒计时,2013 12 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,2015 11月,中共中央、国务院颁发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,吹响了全部脱贫、全面脱贫的号角。多年来,配合国家反贫困战略的实施,教育部门出台一系列政策积极开展教育扶贫。中国的问题根本上是农民问题,或三农问题,教育扶贫从农村开始。1995 6 月,国家教委印发了《关于深入推进农村教育综合改革的意见》,通过农村教育综合改革,为农村培养了大量的技术技能人才,促进了农村劳动力的转移和农村经济的发展。20007月国家民委、教育部印发了《关于加快少数民族和民族地区职业教育改革和发展的意见》,20039月国务院印发了《关于进一步加强农村教育工作的决定》,2004 3 月农业部等六部门组织实施农村劳动力转移培训阳光工程,2011 11 月教育部等九部门联合印发了《关于加快发展面向农村的职业教育的意见》,2013 7 月国务院办公厅转发教育部等多部委联合制定的《关于实施教育扶贫工程的意见》。在2014 7 月教育部印发的《关于学习贯彻习近平总书记重要指示和全国职业教育工作会议精神的通知》中,明确要求,加大对农村地区、民族地区、贫困地区职业教育支持力度,促进区域协调发展,努力让每个人都有人生出彩的机会。在国家一系列政策发表指导和支持下,近些年来我国西部地区、贫困地区职业教育取得了长足发展,为扶贫开发提供了大批技术技能人力资本,为贫困家庭脱贫致富提供了技术支撑。中国教育统计数据表明,2013 年与2005 年相比,全国普通高中在校生人数增加了1.1%,中等职业学校在校生人数增加了20.18%。其中,东部地区普通高中在校生数下降了6.39%,中等职业学校在校生增加了9.25%;中部地区普通高中在校生下降了4.3%,中等职业学校在校生增加了8.81%;西部地区普通高中在校生增加了20.03%,中等职业学校在校生增加了59.89%。也就是说全国普通高中在校生的增加主要是因为西部的增加;中等职业学校在校生数增加,三类地区都有增加,但增长幅度最大的是西部地区。从西部地区普通高中与中等职业学校在校生之比来看,由2005 年的1.77∶1 变为2013 年的1.33∶1;中等职业学校在校生占高中阶段教育在校生的比例由2005 年的36.13%提高到2013 年的43%,提高了7个多百分点。可以看出,近些年西部地区高中阶段教育普及化进程加快,但中等职业学校发展更快。

  ()免学费政策保障了贫困学生人人就学贫困在很大程度上是一个农村概念。进入新世纪,随着工业化和城镇化进程的不断加快,农村的贫困问题越来越凸显,国家对农村采取了一系列惠民扶持政策。在教育领域,农村中小学教育实现了义务教育,建立健全家庭经济困难学生助学体系,两免一补,建设标准化校舍,县级职教中心建设,改革创新示范校建设等。2005 年《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出要建立职业教育贫困家庭学生助学制度。从2007 年秋季起,国家设立中职学校助学金,资助对象是全日制在籍的一二年级农村和城市家庭经济困难学生,助学金标准每人每年1 500 元,受资助学生约占90%2008 年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,要加快普及农村高中阶段教育,发展的重点是农村中等职业教育,而且要逐步实行免学费。从2009 年秋季学期起,国家对公办中等职业学校中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生开始免除学费;2010 年免学费范围由农村学生、涉农专业进一步扩大到城市低收入家庭。2012 年秋季起国家对中等职业学校助学金和免学费政策进行了调整,扩大了免学费政策范围,进一步完善了国家助学金制度,使绝大部分学生能够享受免学费政策,真正贫困的学生得到助学金资助。针对物价上涨,家庭经济困难学生学习生活等方面支出不断提高的实际,从2015 年春季学期起,助学金标准从1 500 元提高到2 000 元,旨在使家庭经济困难学生更好地发表学业,中职教育免学费政策已覆盖91.5%的学生。目前,我国中等职业教育免学费基本成了一种普惠制,但对贫困地区学生影响最大。贫困地区的普通教育资源相对不足,教育水平也落后,加之贫困地区留守儿童多,必然导致贫困地区学生升学率偏低,而中等职业教育国家免学费和助学金政策却为他们免除了上学的后顾之忧,顶岗实习期间就可以拿到报酬、毕业后马上能够就业,上学效益明显直接,所以职业教育对贫困地区学生具有较大的吸引力。

  ()东部和城市对口支援和联合招生

  适应国家西部大开发战略、城乡统筹发展战略和扶贫开发战略的需要,国家和教育部门采取多项措施支持西部地区职业教育的发展。2002 年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中,要求大中城市和东部地区支持农村和西部地区的职业学校,包括培养培训骨干教师,帮助改善办学条件,校长和教师去任职和办学,开展合作办学等。2003 年教育部等三部门联合印发了《关于开展东部对西部、城市对农村中等职业学校联合招生合作办学工作的意见》,进一步加强了发表指导工作。2005 年《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求加大统筹协调力度,职业教育要进一步加大对口支援的力度,而且要与西部和农村富余劳动力转移、就业创业、教育扶贫等有效结合起来。针对城市和东部地区职业教育资源丰富、生源不足和就业市场潜力大的特点,而农村和西部地区职业教育发展不足、办学条件薄弱和毕业生就业困难的现实,二者合作可以做到优势互补,取长补短,要大力推进东西部之间、城乡之间职业院校的联合招生、合作办学。此后教育部还组建了全国中等职业学校联合招生、合作办学协作会,成立相关组织,每年定期组织召开全国中等职业学校联合招生合作办学洽谈会,为东西部、城乡教育部门和学校之间洽谈提供平台。2014 年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中指出,对扩大面向中西部地区招生规模,与西部地区职业院校在专业建设、课程开发、资源共享、学校管理等领域进行广泛合作的东部地区职业院校,国家将通过奖补机制来予以支持。

  在这一大背景下,各地区、各职业院校积极创造条件,以各种方式践行着职业教育扶贫工作。如,四川藏区等民族地区“9+3”免费教育计划,项目实施以来中等职业教育探索出一条州内打基础、内地学技能的办学模式,7 年时间内地先后有90 所优质中职学校、5 所高职院校承担藏区“9+3”教育任务,共招收藏区“9+3”学生4 万余人。海口旅游职业学校与海南省9个市县联合办学,在全国首创以城带乡的“1+1+1”三段式办学模式,为贫困市县培养了近5 000 名毕业生。

  ()职业技能培训扶贫

  早在20 世纪90 年代,国家就开始实施职业技能培训扶贫工作,1995年中国人口福利基金会等单位组织实施的幸福工程——救助贫困母亲行动,帮助贫困母亲治穷、治愚、治病。《职业教育法》总则中明确指出:国家应采取有效措施,组织失业人员接受各种形式的职业教育,帮助妇女接受职业教育,扶持残疾人接受职业教育。1996 年,全国妇联与农业部共同实施千万农家女、百项新技术推广培训计划。此后,1999年农业部、财政部、团中央组织实施的跨世纪青年农民科技培训工程2000年由全国妇联等六部门组织实施的巾帼科技致富工程以及全国妇联实施的建西部美好家园行动2003年国务院扶贫开发领导小组组织实施的雨露计划2003 年国务院办公厅转发农业部等部门《2003—2010年全国农民工培训规划的通知》,2004年农业部等六部门组织实施的农村劳动力转移培训阳光工程,教育部印发了《农村劳动力转移培训计划》。2010 年国务院办公厅《关于进一步做好农民工培训工作的发表指导意见》,2013 年国务院办公厅转发了教育部等七部门联合制定的《关于实施教育扶贫工程的意见》,2014 年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中指出加大对农村和贫困地区职业教育支持力度。2015 11 月《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》把教育扶贫作为五个一批之一。

  缺乏技能、难以就业是致贫、返贫的重要根源,职业培训是直接而有效的扶贫手段。政府设立扶贫专项资金,通过资助、引导农村贫困家庭劳动力接受职业教育和各类技能培训、培养贫困村产业发展带头人等途径,推进技能富民、就业安民,扶持和帮助贫困人口增加就业发展机会和提高劳动收入成为技能扶贫的一条基本经验。各地创新了许多有益的经验和做法。如,陕西省实施了一网两工程,四川省开展了千万农民培训工程,浙江省开展了千万农村劳动力素质培训工程,江苏省开展了两后双百工程等。这些有益的做法为今后技能扶贫提供了重要的经验和启示。

  三、职业教育精准扶贫的路径选择

  以往的教育扶贫,虽然不乏点对点的精准帮扶,但总体看,教育扶贫主要是针对区域性教育薄弱、广泛的贫困人口,采取大水漫灌的方式,不够精准。习近平总书记对未来五年脱贫提出了六个精准五个一批的发表指导思想,结合教育扶贫的特点,职业教育精准扶贫需要制定切实可行的措施。各地积极出台相关政策,开展包括职业教育在内的教育扶贫。如海南省教育厅提出六个全的精准扶贫方略,湖北省制定实施了五个精准实施方案,甘肃省教育厅实施了“7+1”系统化的教育精准扶贫项目。总结以往的经验,借鉴各地的经验,当前职业教育精准扶贫应重点抓好以下工作。

  ()国家加大对贫困地区职业教育的支持近些年来,我国西部地区、贫困地区、民族地区职业教育虽取得了长足的发展,但办学条件十分简陋,难以有效发挥精准扶贫的作用。根据全国建档立卡数据的统计分析,贫困户致贫的原因主要是疾病、缺资金、缺技术、缺劳力四个方面。其中,因病致贫的贫困农户占42.1%,因缺资金致贫的贫困农户占35.5%,因缺技术致贫的贫困农户占22.4%,因缺劳力致贫的贫困农户占16.8%[4]当前,精准扶贫面对的是2 000 多万户贫困家庭、7 000 多万贫困人口,也就是说有448 万贫困农户迫切需要掌握脱贫致富的技术技能。一些贫困地区积极谋划对职业教育的规划和投入。如甘肃省教育厅、省扶贫办联合制定了《关于精准扶贫教育支持计划的实施方案》,明确扩大职业教育规模,资源进一步向贫困地区、贫困家庭倾斜。到2017年,计划每年新增贫困家庭接受免费教育学生,中职8 万名、高职高专4.6 万名。到2020 年,每个地级市()办好1~2 所,每个县(市、区)重点建设好1 所特色鲜明的中等职业学校,贫困家庭中职学校毕业生接受高职教育比例不低于40%。这些目标的实现,完全依靠地方政府是难以实现的,需要中央财政给予大力支持,给予精准投入,改善办学条件,增强自我发展能力,满足精准扶贫的需要。

  ()积极开展东部对西部、城市对贫困地区职业院校一对一精准帮扶工程贫困地区职业学校也需要扶贫。长期以来,我们对贫困地区职业院校只注重资金的投入,办学条件有了一定的改善。但办教育仅有资金是不够的,教师队伍、管理队伍建设以及管理水平的提高需要长期的建设和积累,短期内难以有效解决。落实好国家教育扶贫结对帮扶行动计划,进一步发扬对口支援的政策。东部地区的省市政府、职教集团和职业院校对口支持贫困地区职业院校,可以采取双方教师和管理人员的双岗置换形式,即东部地区职业院校重点专业教师和重要岗位管理人员到西部地区任课、挂职,西部职业院校被代替的教师和管理人员到东部地区任课、挂职锻炼学习。当然,在政府政策扶持的情况下,也可以采取市场经济的手段建立有效的帮扶机制,增强贫困地区职业院校造血功能,变输血造血。如,贫困地区的职业院校可以依托东部职业院校进行委托管理、合作办学,委托管理和合作办学所需的经费由政府支付。结合转移就业扶贫,东部地区和城市职业院校与贫困地区开展联合招生,实行“1+1+1”办学模式,即一年在贫困地区职业学校,一年在东部或城市职业院校学习,一年在企业顶岗实习,也可以采用一二分段”“二一分段”“三年对半分段等模式。__

  ()贫困地区职业院校发挥精准扶贫的主体

  力量,贫困地区职业院校是了解当地经济社会发展情况,了解当地产业和就业需求,了解贫困人口的急切期盼,与贫困人口有着地缘、血缘的关系,甚至有着共同的价值取向。因此,教育扶贫的主体仍然是当地的职业院校。贫困地区应出台职业教育精准扶贫的政策。如,湖北省2015 年底全面启动了教育精准扶贫行动计划,实施 五个精准”——“精准改造,让贫困户子女不仅有学可上,而且能上好学校;“精准招生,让贫困户子女不仅拥有受教育机会,而且拥有更多接受优质教育的机会;“精准资助,让贫困户子女不仅上得起学,而且免费上学;“精准就业,让贫困户子女不仅有业可就,而且能够持续发展;“精准培训,让贫困农民拥有一技之长,能够脱贫致富。产业扶贫是最主要的扶贫方式。多年的产业扶贫实践证明,许多贫困户在国家政策和扶贫项目的支持下,取得较好的效果,一旦国家支持政策取消了,生产经营就陷于困境,这与贫困户缺乏生产技能和经营管理能力有关。因此,职业院校要配合产业扶贫,与农民专业合作社、龙头企业、农村科技服务组织密切配合,做好农民的技术技能和经营管理的培训工作。

  易地搬迁也是扶贫开发的重要途径,我国许多贫困地区民居生活的自然环境较恶劣,有的地区是一方水土不能养育一方人,需要搬迁到适宜生存的地方。易地搬迁扶贫要让移民在移入地安居乐业,安居通过政府资金政策支持一般没有多大问题,但乐业需要多方努力,让移民掌握一技之长是实现乐业的重要条件。所以,移入地的职业院校也要针对移民从业需求搞好技能精准扶贫,使他们通过教育和培训,在国家政策扶持下能够好就业、就好业,尽快融入当地。

  ()职业院校教师培训要向贫困地区倾斜教师是贫困地区职业教育最薄弱、最稀缺的教育资源,是职业教育发展的短板。我国贫困地区职业院校大多是近些年来发展起来,师资队伍不仅数量不足,而且素质亟待提高。2014 年全国中等职业学校生师比21∶1,西部地区仍高达25∶1,青海、宁夏、贵州、广西四省份仍高达30∶1 以上;“双师型教师比例大于30%的省份有10个省份,东部11个省份中有7个,西部12个省份中仅占2个。我国经过十一五”“十二五,全国建立了100个重点建设职教师资培养培训基地和300 多个省级培训基地,国家设立了职业院校教师素质提高计划,各省份也出台教师培训计划,对职业院校教师队伍素质提高起到了重要的作用。十三五期间,国家级培训和省级培训,一方面培训指标分配要向贫困地区职业院校倾斜,另一方面对贫困地区教师培训也要实施精准培训,尤其是省级培训,要准确识别培训对象和制定科学的培训内容。

  ()多方参与积极开展贫困人口技能扶贫,技能扶贫除了做好贫困家庭子女的职业教育外,也要对贫困家庭劳动力做好技能培训工作。我国已初步构建起多方参与的技能培训脱贫致富的体制机制,但总体上来看,企业和政府在技能扶贫、就业扶贫中的作用还可以进一步加强。今后技能扶贫一是要充分发挥企业主体作用,引导企业扶贫与职业教育相结合,支持用人企业与职业院校合作在贫困地区建立劳务培训基地,积极开展订单、定向培训。二是经济发达地区要发挥技能扶贫的主体作用。国家要出台政策,引导和鼓励经济发达地区(劳务输入地)建立和完善与贫困地区(劳务输出地)劳务对接机制,加大对输出地输入的农民工的培训力度,使他们能够接受适应就业创业需求的公益性职业培训,把对农民工的培训不仅仅看作是帮助贫困人口脱贫之举,更重要的是看作缓解当地用工不足、增强劳动力素质的重要举措,彻底扭转当前农村劳动力转移培训过分地依靠转出地的弊端。

  ()全社会营造扶贫解困的良好社会氛围就职业教育扶贫而言,发达地区政府要主动为贫困家庭学生到当地就学、就业提供政策保障,尤其是对贫困地区农民工随迁子女的就学、就业要优先考虑。企业可以捐赠资金和设备给贫困地区职业院校,为贫困地区学生提供顶岗实习的机会,对建卡立档的家庭贫困学生优先安排就业;发达地区职业院校要主动接收贫困地区职业院校的教师和管理人员培训,主动选配优秀教师和管理人员到贫困地区进行帮扶,为贫困地区捐赠实习实训设备等。

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